II SA/Wa 974/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi K. K. – przedstawicielki ustawowej małoletniego P. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K. K. z dnia [...] marca 2009 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania w drodze wyjątku renty rodzinnej dla jej małoletniego syna P. K., po zmarłym ojcu T. K. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes ZUS wyjaśnił, że renta rodzinna jest świadczeniem pochodnym świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Organ wskazał, że ojciec dziecka, zmarły w wieku 31 lat, posiadał udowodniony okres składkowy, wynoszący 3 lata i [...] dni. W zatrudnieniu nastąpiła w latach 1997-2004 przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Po ustaniu pobierania zasiłku dla bezrobotnych we wrześniu 2005 r. do dnia [...] września 2007 r., tj. do dnia orzeczenia wobec T. K. całkowitej niezdolności do pracy, przez okres 2 lat, nie został udowodniony jakikolwiek okres zatrudnienia. Zdaniem Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Ocenie podlegała także sytuacja materialna, która jednak nie stanowi jedynego kryterium przesądzającego o możliwości przyznania tego rodzaju świadczenia. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy K. K. podniosła, że decyzja jest dla jej syna krzywdząca, gdyż pozbawia małoletniego źródła dochodu. Podkreśliła, że T. K. w wyniku wypadku drogowego stał się całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji, co winno być uznane za okoliczność szczególną. Wskazała, że dziecko powinno otrzymać świadczenie po ojcu, choćby ze względu na potrzebę kształcenia. Bardzo trudna sytuacja materialna rodziny przemawia za pozytywnym załatwieniem sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2009 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku i przytaczając w uzasadnieniu tę samą argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję K. K. zarzuciła naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), polegające na wydaniu obu podjętych w sprawie decyzji przez tę samą osobę – Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych – E. N., która powinna być wyłączona od rozpoznania sprawy wywołanej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez błędne uznanie, że małoletni P. K. nie spełnia kryteriów przewidzianych w tym przepisie, by uzyskać świadczenie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o przyznanie świadczenia od dnia złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 1414/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez siedmioosobowy skład Naczelnego Sądu Administracyjnego następującego zagadnienia prawnego: "Czy art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do osoby piastującej funkcję ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu". W dniu 20 maja 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze akt I OPS 13/09 podjął uchwałę, mocą której stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję organu, działającej w jego imieniu w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia 21 czerwca 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 1414/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie w sprawie. Skutkiem tego, sprawie nadano nową sygnaturę akt II SA/Wa 974/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz kontroluje jedynie legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle podjętej w dniu 20 maja 2010 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w sprawie o sygnaturze akt I OPS 13/09 (publ. LEX 579940), podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), polegający na wydaniu obu podjętych w sprawie decyzji przez tę samą osobę – Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych – E. N., należy uznać za nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję organu, działającej w jego imieniu w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Jak sama nazwa wskazuje, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pozwala jeszcze raz rozpoznać sprawę temu samemu organowi administracji. Będąc środkiem zaskarżenia, nie przenosi jednak sprawy do rozpoznania przez inny organ administracji. Z istoty rzeczy więc przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie może mieć zastosowania do osoby piastującej funkcję organu, działającej w jego imieniu w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Artykuł 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno – rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy, o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1. Jednakże przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności, a osoba ubiegająca się o świadczenie nie może podjąć pracy (lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym) ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie ma niezbędnych środków utrzymania. W sprawie bezspornym jest, że P. K. (ur. [...] lipca 2001 r.) jest dzieckiem zmarłego T. K., który podlegał ubezpieczeniu społecznemu. Jest więc pozostałym po nim członkiem jego rodziny i ze względu na wiek nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, nie ma również niezbędnych środków utrzymania, zważywszy na trudną sytuację materialną jego matki, pod której opieką pozostaje. T. K. (ur. [...] czerwca 1977 r.) na przestrzeni 31 lat życia udokumentował łączny okres ubezpieczenia, wynoszący 3 lata i [...] dni. W ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy ([...] września 2007 r. – dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy) posiada jedynie 1 rok, 8 miesięcy i [...] dni okresu popartego opłacaniem składki na ubezpieczenie społeczne, zamiast wymaganych 5 lat. Z kolei w ostatnim 10-leciu przed datą zgonu ([...] listopada 2008 r.) okres ten wynosi 1 rok, 6 miesięcy i [...] dni. W okresie 11-letniej aktywności zawodowej zmarłego (okres od 1996 r. do 2007 r.) w zatrudnieniu nastąpiła znacząca przerwa w latach 1997-2004, w czasie której nie były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. Również od ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w dniu [...] września 2005 r. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. do dnia [...] września 2007 r., zmarły ojciec dziecka nie wykazał żadnego okresu ubezpieczenia. Przerwy te niewątpliwie wpłynęły na odmowę przyznania świadczenia w zwykłym trybie. T. K. na skutek tych przerw nie wypracował wymaganych 5 lat w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy. Przy ustalaniu prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły w takim rozmiarze, by mogły usprawiedliwiać brak wymaganego 5-letniego okresu ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, czy w ostatnim 10-leciu przed datą zgonu. Za okoliczność szczególną bowiem uważa się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan, wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie przyjmuje, że samo powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Fakt ten nie odzwierciedla bowiem rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli. Gdyby bowiem przyjąć za prawidłowe odmienne stanowisko, należałoby przyznawać świadczenia wszystkim powołującym się na fakt bezrobocia. Trzeba przy tym zaznaczyć, że to strona zobowiązana jest wskazać organowi dowody świadczące o obiektywnych trudnościach w podjęciu pracy, przemawiające za uznaniem ich jako szczególnych okoliczności. Organ nie może "po omacku" szukać dowodów w sprawie. Do Prezesa ZUS należy jedynie zweryfikowanie dowodów i ich ocena. Tymczasem skarżąca takich dowodów nie przedstawiła, a co więcej, w oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej oznajmiła organowi, że T. K. w okresie przerw w ubezpieczeniu społecznym podejmował prace dorywcze poza granicami kraju. Wykonywanie prac dorywczych również nie może być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podejmowanie pracy bez objęcia z tego tytułu ubezpieczeniem społecznym jest świadomym wyborem, rodzącym określone skutki. Nie można również przyjąć, że w czasie ww. przerw w ubezpieczeniu społecznym T. K. miał problemy zdrowotne. Skarżąca nie przedstawiła w tym zakresie żadnych dowodów. Jedynie konkretne dowody świadczące o podejmowaniu leczenia w tamtych okresach, wskazujące na istnienie dolegliwości, mogłyby uzasadniać powstałe przerwy. W zależności od rodzaju dolegliwości, ich stopnia nasilenia i wpływu na organizm człowieka, problemy zdrowotne mogą być w pewnych sytuacjach – stosownie do stanu faktycznego sprawy – traktowane jako szczególne okoliczności. Jednak ze sprawy nie wynika, by ojciec małoletniego P. K. miał problemy zdrowotne przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy powstała na skutek wypadku drogowego, a więc zdarzenia nagłego. Natomiast za usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami można uznać okres od dnia [...] września 2007 r. do dnia [...] listopada 2008 r., a więc okres od dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy do daty zgonu. Niemniej jednak nawet doliczenie tego prawie 14-miesięcznego okresu do posiadanego w ostatnim 10-leciu przed datą zgonu okresu ubezpieczenia, który wynosi 1 rok, 6 miesięcy i [...] dni, nie pozwoli na zmianę oceny dokonanej przez Prezesa ZUS, gdyż w sprawie brak innych szczególnych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić pozostały (ponad 2-letni), brakujący do wymaganego 5-letniego, okres ubezpieczenia. Należy zaznaczyć, że jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak mając na względzie wszelkie aspekty sprawy, Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącej, trzeba jednak podkreślić, że sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. Osoby w trudnej sytuacji materialnej, które nie legitymują się dostatecznie długim okresem zatrudnienia połączonym z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne, mają możliwość ubiegania się o inny rodzaj świadczeń, w szczególności przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.