II SA/Wa 975/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Andrzej Góraj Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. M. K. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 26 stycznia 2010 r. i złożyła wniosek o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (UE), pozostałych państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) oraz Konfederacji Szwajcarskiej (Szwajcarii). Do wniosku dołączony został formularz E 301 potwierdzający okres zatrudnienia w Republice [...] w dniach od 1 czerwca 2002 r. do 30 listopada 2009 r. i aneks zawierający informacje o rocznych zarobkach osiąganych we [...] w latach 2002 - 2006. Na żądanie organu dokumentację uzupełniono o dokumenty potwierdzające wysokość miesięcznych zarobków zainteresowanej. Marszałek Województwa [...] w dniu [...] maja 2010 r. wydał decyzję odmawiającą przyznania M. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że łączny okres ubezpieczenia, uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP jako osoby bezrobotnej wynosił mniej niż 365 dni. W wyniku odwołania zainteresowanej sprawę rozpatrzył Minister Pracy i Polityki Społecznej, który w dniu [...] lipca 2010 r. wydał decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zasadności uznania M. K. za osobę, która w trakcie ostatniego zatrudnienia za granicą posiadała swoje miejsce zamieszkania w Rzeczypospolitej Polskiej (Polsce) w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. (WE) L 149 z dnia 5 lipca 1971 r.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1 ze zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem Nr 1408/71 oraz ewentualnego wyjaśnienia dokładnych okresów zatrudnienia zainteresowanej we [...] i wysokości osiąganego w tym czasie wynagrodzenia. Marszałek Województwa [...], po uzupełnieniu materiału dowodowego, w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał decyzję odmawiającą przyznania M. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Od decyzji tej zainteresowana wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] marca 2011 r., działając na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.); art. 138 § 1 pkt 1 Kpa; art. 87 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 ze zm.) oraz decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Nr H1 z dnia 12 czerwca 2009 r. dotyczącej zasad przechodzenia od rozporządzeń Rady (EWG) Nr 1408/71 i (EWG) Nr 574/72 do rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 i (WE) Nr 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 r.); oraz art. 67 ust. 3 i art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. (WE) L 149 z dnia 5 lipca 1971 r.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, iż zgodnie z art. 67 ust. 1 i 3 rozporządzenia Nr 1408/71 bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich UE, pozostałych państw członkowskich EOG lub Szwajcarii pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium kraju, w którym bezrobotny ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. W rozpatrywanej sprawie M. K. ubiega się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednak, że ostatni okres ubezpieczenia spełniła ona na terytorium [...]. W związku z powyższym zgodnie z art. 67 ust. 3 ww. rozporządzenia okres ten nie może być co do zasady uwzględniony przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 71 ust. 1 pkt b (ii) cytowanego rozporządzenia, który stanowi, że pracownik najemny, który oddaje się do dyspozycji służb zatrudnienia na terytorium państwa, gdzie zamieszkuje lub który powraca na to terytorium, korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń z tytułu bezrobocia w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Nr 1408/71) musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE, EOG lub Szwajcarii. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - w tym złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia z dnia 27 lipca 2010 r. – M. K. przebywała we [...] w celu zarobkowym, to jest pracowała na terytorium [...] od czerwca 2002 r. do listopada 2009 r. -. przez siedem i pół roku i w okresie tym przyjeżdżała do Polski raz do roku na okres wakacji - około 20 dni w miesiącu sierpniu. Była zatrudniona u [...] pracodawców na podstawie umów o pracę zawartych na czas nieokreślony. W okresie pracy we [...] nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą. Natomiast przed wyjazdem za granicę nieprzerwanie zamieszkiwała w Polsce i w okresie swojego zatrudnienia we [...] posiadała miejsce stałego zameldowania w Polsce. Dalej zainteresowana informowała, że pieniądze zarobione za granicą zainwestowała w Polsce, na zakup gruntów rolnych oraz na rozpoczęcie budowy domu. Powodem przyjazdu do Polski była ciąża i planowane zawarcie związku małżeńskiego. W tym stanie faktycznym sprawy organ stwierdził, że centrum interesów życiowych M. K. podczas ostatniego okresu zatrudnienia były [...]. Tym samym nie może być ona traktowana jako osoba utrzymująca podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce, a w konsekwencji nie może skorzystać z uprawnień określonych w art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Nr 1408/71. Przyjeżdżając do Polski w istocie zmieniła miejsce zamieszkania. Na poparcie swojego twierdzenia organ wskazał, iż ilekroć pracownik ma stałe zatrudnienie w państwie członkowskim rodzi się domniemanie, że tam zamieszkuje i tam koncentrują się jego interesy życiowe, nawet, gdy zostawił rodzinę w innym państwie. W okresie pracy we [...] zainteresowana nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że nie była w Polsce uznawana za rezydenta dla celów podatkowych. Posiadanie w danym kraju miejsca zameldowania nie jest równoznaczne z posiadaniem w tym kraju miejsca zamieszkania. Zaś kwestia inwestowania lub wydatkowania przez zainteresowaną środków finansowych zarobionych za granicą nie stanowi kryterium ustalania miejsca zamieszkania. Organ podkreślił, iż samo pojecie "zamieszkania" dla zastosowania art. 71 ust. 1 pkt b (ii) omawianego rozporzadzenia nie może być rozumiane zbyt szeroko. M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie deczyji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Mimo obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, decyzja ta, jak i decyzja organu I instancji zawierają wady dotyczące oceny materiału dowodowego oraz braki co do wyjaśnienia istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności. W tym zakresie oba organy naruszyły przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w sposób, które to naruszenie miało wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy, co z kolei musiało skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji. Analizując przepisy art. 67 ust. 3 i art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. (WE) L 149 z dnia 5 lipca 1971 r.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1 ze zm.), a zwłaszcza tego ostatniego przepisu, Minister Pracy i Polityki Społecznej trafnie wywodzi, iż prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy polega na ustaleniu czy skarżąca może być taktowana jako osoba mająca statut zamieszkującej w Polsce podczas świadczenia pracy we [...]. Jednakże zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak i jego ocena dokonana przez organ nie jest prawidłowa. Po pierwsze, czego organy obu instancji nie uczyniły, należało ustalić, jaki był cel wyjazdu M. K. do [...] i czy zamierzenia te były przez nią realizowane do końca świadczenia pracy we [...], czy też uległy z czasem zmianie. Określenie celu wyjazdu za granicę stanowi w tej sprawie istotny element, albowiem to według niego należy dokonywać oceny różnych dalszych działań skarżącej. Istotne jest tu ustalenie, czy zainteresowana wyjechała do [...] w celu zarobkowym, aby poprzez świadczenie tam pracy uzyskać środki do dalszej egzystencji w Polsce, czy też wyjazd ten miał za cel zamieszkanie we [...] lub w innym kraju poza Polską. Czy skarżąca podejmowała jakieś kroki w celu np. uzyskania obywatelstwa innego kraju, zamieszkania na stałe w innym kraju niż Polska, jak traktowały skarżącą władze [...] w zakresie jej pobytu na terytorium [...], jaki miała statut. Istotne jest tu także czy cel wyjazdu do [...] uległ zmianie podczas pobytu we [...], czy też skarżąca cały czas realizowała pierwotny zamiar uzyskania za pomocą pracy świadczonej we [...] środki finansowe do lepszej dalszej egzystencji w Polsce. Dopiero po określeniu powyższego celu organ winien dokonać oceny różnych działań i zachowań skarżącej oraz okoliczności towarzyszących świadczeniu pracy, która to ocena powinna zmierzać do rozstrzygnięcia kwestii czy skarżąca może być traktowana jako osoba mająca statut zamieszkującej w Polsce podczas świadczenia pracy we [...]. Zważywszy na długoletni pobyt M. K. we [...] powyższa sprawa wymaga dogłębnego i wszechstronnego rozpatrzenia i zważenia wszelkich aspektów sprawy. Po ustaleniu celu wyjazdu skarżącej do [...] należy dokładnie ustalić jaką pracę tam wykonywała. Czy charakter tej pracy umożliwiał częste wyjazdy poza miejsce świadczenia pracy, w tym do Polski. Czy praca ta łączyła się z zapewnieniem przez pracodawcę mieszkania i utrzymania. Co skarżąca robiła z zarobionymi pieniędzmi, czy przeznaczała je na jakieś cele w Polsce, łączące się z dalszym jej pobytem w Polsce po zakończeniu pracy we [...], czy też czyniła jakieś inwestycje we [...], mogące świadczyć o zamiarze zamieszkania tam na stałe, albo zamieszkania w innym kraju. Swoją tezę, iż centrum interesów życiowych M. K. były [...], zaś przyjeżdżając do Polski skarżąca zmieniła miejsce zamieszkania z [...] na Polskę, organ buduje nie na dogłębnej analizie wszystkich aspektów sprawy, traktowanych kompleksowo, ale na wybranych aspektach sprawy, traktowanych jako poszczególne hasła, bez wszechstronnego i dogłębnego wyjaśnienia istoty sprawy. Na przykład okoliczność zakupu gruntów rolnych i budowy domu w Polsce przez M. K. organ traktuje jako okoliczność, która nie wpływa na określenie miejsca pobytu skarżącej, wskazując tu na orzeczenie ETS w sprawie C-76/76 - di Paolo, z którego wynika, iż kwestia inwestowania lub wydatkowania przez zainteresowanych środków finansowych zarobionych za granicą nie została uznana za kryterium ustalania miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Nr 1408/71. Argumentacja taka jest błędna. Podkreślić tu należy, iż inną wagę ma inwestowanie środków pieniężnych w instytucje finansowe, jak np. giełda, akcje, a inną inwestowanie w przyszły warsztat pracy, w miejsce jej wykonywania (gospodarstwo rolne), czy w miejsce pobytu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zakup przez skarżącą gospodarstwa rolnego i domu w Polsce są ze sobą ściśle powiązane i wskazują, wbrew twierdzeniom organu, na jej ugruntowany zamiar pobytu w Polsce i polepszenia sobie warunków tego pobytu. Ten dowód wskazuje na to, że praca we [...] stanowiła dla M. K. jedynie środek do realizacji powyższego celu. Także nie należy przeceniać okoliczności długotrwałego (około 7-letniego) pobytu skarżącej we [...]. Istotnie tak długi okres może wskazywać na zamiar stałego pobytu w tym kraju (a nawet osiedlenia się w nim), zwłaszcza, iż skarżąca legitymowała się umową o pracę zawartą na czas nieokreślony. Jednakże okoliczność ta powinna być oceniana nie w oderwaniu od innych okoliczności, ale łącznie z nimi i łącznie z kluczowym zagadnieniem - po co M. K. pojechała do [...], na jaki cel gromadziła zarobione we [...] pieniądze i jaką pracę wykonywała. W oderwaniu od motywacji skarżącej wszelkie ustalenia są chybione. Także nie może stanowić miarodajnej przesłanki dla oceny istoty sprawy fakt opłacania przez M. K. podatków we [...]. Okoliczność ta nie może w żaden sposób rzutować na ocenę czy skarżącą należy traktować jako osobę mającą stałe zamieszkanie w Polsce mimo wykonywania przez nią pracy w innym kraju. Natomiast oczywiste jest, iż M. K. wygodniej było opłacać podatki w kraju uzyskiwania przychodu, korzystając z zasady unikania podwójnego opodatkowania, niż w Polsce, gdzie przebywała na ogół w miesiącu sierpniu, a więc nie w okresie opłacania podatków. Zebrany przez oba organy materiał dowodowy wymaga zatem gruntownego uzupełnienia we wskazanych wyżej kierunkach. Po zgromadzeniu materiału dowodowego organ powinien dokonać wszechstronnej i kompleksowej jego oceny ze szczególnym uwzględnieniem celu pobytu skarżącej zagranicą, zgodnie ze wskazanymi wyżej wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazując na wyżej opisane uchybienia organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.