II SA/Wa 978/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania diet dla radnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 ust. 1 - 7, § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 - 3, § 4 ust. 1 - 2, § 5 i § 6 dotyczącego zaokrąglania diet, 2. zasądza od Rady Miejskiej w G. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) oraz § 3 pkt rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61 poz. 710), w dniu [...] grudnia 2018 r. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet radnych Rady Miejskiej w [...]. Uchwała stanowi, co następuje: § 1. Ustala się miesięczną, zryczałtowaną dietę za udział w pracach Rady i jej organach dla: 1. Przewodniczącego Rady Miejskiej w wysokości 75% półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw (j.t. Dz. U. z 2018r., poz. 373 z późn. zm.), 2. Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w wysokości 70% półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw (j.t. Dz. U. z 2018r., poz. 373 z późn. zm.), 3. Przewodniczącego stałej komisji Rady Miejskiej w wysokości 70% półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw (j.t. Dz. U. z 2018r., poz. 373 z późn. zm.), 4. Przewodniczącego komisji skarg, wniosków i petycji Rady Miejskiej w wysokości 70% półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw (j.t. Dz. U. z 2018r., poz. 373 z późn. zm.) wyłącznie w miesiącu,w którym odbyło się co najmniej 1 posiedzenie komisji skarg, wniosków i petycji.5. Radnego Rady Miejskiej w wysokości 65% półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw (j.t. Dz. U. z 2018r., poz. 373 z późn. zm.), 6. Nieobecność radnego na sesji Rady Miejskiej powoduje obniżenie zryczałtowanej, miesięcznej diety o 200 złotych w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności. Usprawiedliwieniem nieobecności radnego jest podróż służbowa z polecenia Przewodniczącego Rady. 7. Nieobecność radnego na posiedzeniu komisji merytorycznej, której jest członkiem powoduje obniżenie zryczałtowanej, miesięcznej diety o 150 złotych w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności. Usprawiedliwieniem nieobecności radnego jest podróż służbowa z polecenia Przewodniczącego Rady Miejskiej. § 2. 1. Radny otrzymuje zryczałtowaną, miesięczną dietę za pracę w maksymalnie dwóch komisjach stałych, po złożeniu pisemnego oświadczenia o ich wyborze w Biurze Rady Miejskiej. § 3. 1. Diety wypłacane są za dany miesiąc kalendarzowy w terminie do dnia 10 następnego miesiąca. 2. Podstawą wypłaty diety jest lista obecności oraz wykaz diet do wypłaty obejmujący okres od pierwszego do ostatniego dnia miesiąca podpisany przez Przewodniczącego Rady Miejskiej. 3. Dieta wypłaca jest w Kasie Urzędu Miejskiego lub przelewem na wskazane przez Radnego konto bankowe. § 4. 1. Członkom komisji doraźnych przysługuje dodatkowa dieta za udział w posiedzeniu tych komisji w wysokości:- 100 złotych dla przewodniczącego komisji doraźnej,- 50 złotych dla członka komisji doraźnej.2. Członkom komisji skarg, wniosków i petycji przysługuje dodatkowa dieta w wysokości 50 złotych za udział w posiedzeniu komisji skarg, wniosków i petycji. § 5. Łączna wysokość diety przysługującej radnemu w ciągu miesiąca nie może przekroczyć maksymalnej wysokości diety określonej w Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy.§ 6. Diety, o których mowa w § 1 zaokrągla się do pełnych złotych stosując zasadę, że ułamki liczb poniżej½ zaokrągla się w dół, do liczby całkowitej, zaś ułamki liczb równe lub większe od ½ zaokrągla się w górę do liczby całkowitej. § 6. Traci moc uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2006r. w sprawie diet za udział w pracach rady gminy i jej organów zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2008r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2006r. w sprawie diet za udział w pracach rady gminy i jej organów. § 7. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od [...] stycznia 2019 roku. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyżej określoną uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z wyłączeniem § 6 i § 7. W tym miejscu podać należy, że Wojewoda [...] w tej samej skardze zaskarżył również uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 2 i § 3. Sprawa została wyłączona do odrębnego rozpoznania. Wojewoda [...] zarzucił w skardze, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. została podjęta z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] podał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Charakter pracy radnego w organach jednostek samorządu terytorialnego, wiąże się zawsze z ponoszeniem przez niego kosztów związanych z pełnieniem mandatu radnego, m.in. kosztów związanych z potrąceniem wynagrodzenia za pracę w czasie uczestnictwa w pracach organu rady np. sesji oraz komisji. Podkreślić należy, że sformułowane w zaskarżonej uchwale zapisy powodują utratę kompensacyjnego charakteru diety, a zbliżają ją do formy wynagrodzenia za pracę. Skoro dieta ma w założeniu stanowić rekompensatę za utracone zarobki związane z pełnieniem funkcji radnego, sformułowanie zawarte w kwestionowanych zapisach spowoduje, że w przypadku braku w danym miesiącu posiedzenia komisji lub sesji rady, dieta będzie wypłacona w wysokości wynikającej z § 1 zaskarżonej uchwały, jedynie pomniejszona odpowiednio o 200 zł (nieobecność radnego na sesji, § 1 ust. 6) lub o 150 zł (nieobecność radnego na komisji merytorycznej, której jest członkiem, § 1 ust. 7). Z powyższego wynika, że obniżenia diety dokonuje się wyłącznie w przypadku braku usprawiedliwienia nieobecności na sesji lub posiedzeniu komisji. Mając na uwadze charakter diety, ustalenie wysokości diety dla Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego rady, Przewodniczącego stałej komisji rady oraz Przewodniczącego komisji skarg, wniosków i petycji, jak również radnych będących radnymi Rady Miejskiej, jako stałego miesięcznego wynagrodzenia niezależnego od udziału w pracach organów gminy, powoduje, że określony ryczałt miesięczny traci charakter rekompensacyjny. W ocenie Wojewody [...] dieta powinna zostać określona w uchwale poprzez ustalenie konkretnej kwoty za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji czy też komisji, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień nie wykonywania funkcji określonej w uchwale. Ponadto dieta nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i przedmiotowym rozporządzeniu. Zapisy zawarte w § 2 – 5 oraz w § 6 (dotyczącego zasad zaokrąglania diet) zaskarżonej uchwały powinny zostać unieważnione z uwagi na ich wewnętrzne powiązanie z § 1, ustalającym zasady przyznawania diet radnym, którego zgodność z prawem jest kwestionowana w niniejszej skardze. Koniecznym jest zatem unieważnienie zapisów zależnych z racji ich funkcjonalnego powiązania. Brak skargi w zakresie § 7 zaskarżonej uchwały wynika ze zmiany wprowadzonej w § 1 uchwały z dnia [...] stycznia 2019 r. Rady Miejskiej w [...] nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Wyłączenie zaskarżenia § 6 wynika z błędnego nadania numerów jednostkom redakcyjnym. Zapis zawarty w § 6 powinien zostać oznaczony jako § 7, ponieważ jest to kolejna jednostka redakcyjna zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od Wojewody [...] na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma procesowego podano m.in., że skoro dieta radnego przysługuje wyłącznie wobec utraty zarobku, czy powstania kosztów związanych z uczestnictwem w posiedzeniach Rady Miejskiej, czy komisji, aby ją otrzymać radny powinien przedłożyć stosowne dokumenty czy zaświadczenia wskazujące ich wysokość. Choć wprowadzenie zapisu ustawowego ustanawiającego taką zależność nie nastręcza żadnej trudności, to ustawodawca nie zdecydował się na przedmiotowy zabieg. Wprowadził jednak obligatoryjną instytucję diety dla radnego. Dieta ze swej istoty ma za zadanie rekompensować pewien niedookreślony, niemierzalny koszt ponoszony przez radnego. Taki właśnie niemierzalny charakter ma praca radnego związana z pełnieniem funkcji, lecz inna od udziału w posiedzeniach Rady Miejskiej czy komisji. Zatem w ocenie organu, przepisy zaskarżonych uchwał odpowiadają regulacjom ustawowym jak również wypracowanemu przez judykaturę rozumieniu i celowi diet radnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej i samorządowej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podkreślić należy, że wymienione akty mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, które stanowią lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością gminną, kompetencję do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organu gminy posiada także organ nadzoru - wojewoda (art. 86 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.), z którego to prawa Wojewoda [...] skorzystał. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważna jest uchwała (zarządzenie) jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 tej ustawy stanowi, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały (zarządzenia), lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Z treści powołanych przepisów wynika, że ustawodawca w przytoczonych regulacjach rozróżnił dwa typy wadliwości aktów organów gminy przedkładanych organom nadzoru, tj. istotnie oraz nieistotnie naruszające prawo z tym, że tylko to pierwsze (istotne naruszenie prawa) stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźniej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Tylko taki charakter naruszenia wywołuje skutek wnioskowany w skardze. Mając na uwadze powyższe należy przeanalizować treść przepisów stanowiących podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Zbiór przepisów dotyczących wykonywania mandatu radnego gminy, ochrony tego mandatu oraz przyznawania diet zawiera art. 25 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 25 ust. 4 powyżej powołanej ustawy stanowi, że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zgodnie z art. 25 ust. 6 przedmiotowej ustawy, wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. Natomiast w art. 25 ust. 7 tej ustawy została zawarta delegacja dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, maksymalnej wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca. Nadto art. 26 ust. 8 przedmiotowej ustawy określa, że rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Z powyższych przepisów wynika, że granice swobody w podejmowaniu uchwały wyznaczają dwie racje: pierwsza - by dieta nie straciła swego charakteru jako ekwiwalentu utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu i druga, by kwota diety nie przekroczyła limitu określonego w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów. Nie ulega wątpliwości, że art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym legitymizuje radę gminy do ustalenia zasad, na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta. Na tle tego przepisu utrwalone jest stanowisko sądów administracyjnych, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie gminy na dyskrecjonalne działanie. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., III SA 1580/99, LEX nr 41965). Zauważyć przy tym trzeba, że posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Przez pojęcie "dieta" należy rozumieć pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych" (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612). Na gruncie tej definicji użyty przez ustawodawcę wyraz "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co przemawia za kompensacyjnym jego charakterem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14, LEX nr 1519403). Tym samym przyjąć należy, że art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Ponadto, treść ust. 8 tego przepisu przesądza o konieczności zróżnicowania wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego, a więc m.in. przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady oraz przewodniczących komisji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 lipca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 177/15, że skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady czy radny, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W tej sytuacji, z uwagi na fakt, że zaskarżoną uchwałą - w istocie - określono również stałe, miesięczne wynagrodzenie, niezależne od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, do czego organ nie posiadał kompetencji, to za zasadne uznać należy stwierdzenie, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa. Dokonując oceny zaskarżonej Uchwały w świetle przedstawionych uwag, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie zawiera regulacji dotyczących nie wykonywania funkcji przez Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady a także pozostałych radnych, a tym samym narusza normę kompetencyjną z art. 25 ust. 4 u.s.g. w sposób kwalifikujący się do kategorii istotnych naruszeń prawa. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd wziął również pod uwagę uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. sprawie zmiany zaskarżonej uchwały, w której w § 1 której zawarto postanowienie, że jej § 7 otrzymał nowe brzmienie, a w § 2 postanowiono o wykreśleniu z jej treści słowa "zryczałtowana". Uchwała ta została również zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i będzie rozpoznana w odrębnym postępowaniu sądowym. Wobec powyższego w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 ust. 1 – 7, § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 – 3, § 4 ust. 1 – 2, § 5, § 6 dotyczącego zaokrąglania diet. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.