II SA/Wa 979/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Ewa Kwiecińska Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od propozycji warunków pełnienia służby oddala skargę Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania M. T. od propozycji Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] grudnia 2010 r. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Izby Celnej w R., działając na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168 poz. 1323 z późn. zm.), pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., złożył funkcjonariuszowi celnemu M. T. propozycję określającą warunki pełnienia służby. M. T. w dniu 3 stycznia 2011 r. potwierdził otrzymanie propozycji własnoręcznym podpisem. W pisemnym oświadczeniu woli, złożonym w dniu 3 stycznia 2011 r. M. T. przyjął otrzymaną propozycję. W piśmie z dnia 11 stycznia 2011 r., zatytułowanym "Odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] grudnia 2010 r. ", skierowanym do Szefa Służby Celnej, M. T. wniósł o uchylenie w części, dotyczącej zajmowanego stanowiska, oraz wydanie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej z propozycją stanowiska "[...] w Urzędzie Celnym w Z. - referacie [...]". Szef Służby Celnej zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż środek zaskarżenia w postaci odwołania przysługuje od decyzji administracyjnych. Propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie ma takiego charakteru. Powołując się na poglądy doktryny organ podkreślił, że przez decyzję rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Organ zaznaczył, że materialnoprawną podstawą złożenia propozycji M. T. był przepis art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, który nie dawał kierownikowi urzędu uprawnienia do dokonywania w sposób władczy zmiany warunków pełnienia służby. Jednoznacznie z treści art. 222 ust. 3 i 5 ww. ustawy wynika bowiem, że propozycja składana funkcjonariuszowi celnemu, to jednostronne oświadczenie woli kierownika urzędu, proponujące jedynie nowe warunki służby, które funkcjonariusz może zaakceptować lub odmówić ich przyjęcia, składając w tym przedmiocie oświadczenie woli. M. T., mając możliwość odmowy przyjęcia propozycji Dyrektora Izby Celnej w R., oświadczeniem woli z dnia 3 stycznia 2011 r. zgodził się na zmianę warunków pełnienia służby. Organ podkreślił jednocześnie, że mimo, iż stosunek służbowy M. T. jest stosunkiem administracyjnoprawnym, który powstał w drodze mianowania do służby, nie oznacza to jednak, że wszystkie czynności podejmowane przez organ w ramach tego stosunku są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero bowiem odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie w ustawowym terminie 7 dni oświadczenia w tym zakresie przez funkcjonariusza celnego, spowoduje wydanie zgodnie z art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej decyzji administracyjnej, co umożliwi wniesienie odwołania i kontrolę tej decyzji, a przez to również i kontrolę propozycji w trybie administracyjnym. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. T. zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, poprzez nieprawidłową wykładnię zwrotu "pisemna propozycja określająca miejsce pełnienia służby, stanowiska i uposażenia", które miało wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz nakazanie Szefowi Służby Celnej rozpoznania złożonego odwołania od decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż otrzymana od Dyrektora Izby Celnej w R. pisemna propozycja, złożona na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, określająca stanowisko służbowe, ma charakter decyzji administracyjnej, w związku z czym podlega zaskarżeniu na zasadach określonych w k.p.a. W ocenie skarżącego, wydane przez Szefa Służby Celnej postanowienie z dnia [...] marca 2011 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania od propozycji Dyrektora Izby Celnej w R., rażąco narusza art. 127 k.p.a., przez pozbawienie go możliwości odwoływania się od niekorzystnej dla niego decyzji administracyjnej. Na poparcie swojego stanowiska skarżący odwołał się do utartej linii orzeczniczej, wypracowanej przez sądy administracyjne na gruncie spraw z odwołania od aktu mianowania, wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto skarżący odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydawanego w analogicznych sprawach na gruncie innych pragmatyk służbowych takich jak np. ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Podkreślił, że przedłożona propozycja głęboko ingeruje w treść stosunku służbowego określając, oprócz miejsca pełnienia służby, także stanowisko służbowe i uposażenie. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie NSA, podstawowym kryterium dla oceny, czy dany akt, skierowany do funkcjonariusza przez organ danej służby, ma charakter decyzji administracyjnej, jest istotność zmian, jakie wprowadza ten akt w stosunku służbowym. Skarżący zaznaczył ponadto, że na tryb administracyjny w sytuacji przedmiotowych "propozycji" wskazał również sam Szef Służby Celnej akceptując upubliczniony przez Ministerstwo Finansów protokół z dnia 26 października 2010 r. ze spotkania ze związkami zawodowymi, które odbyło się 22 października 2010 r., z którego wynika, że "w sytuacji kiedy funkcjonariusz celny przyjmie przedstawioną jemu propozycję stanowiska, wówczas zachowana zostaje administracyjna droga odwoławcza". Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że pisemna propozycja, złożona na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy propozycja jest bowiem jednostronnym oświadczeniem woli kierownika urzędu, proponującym jedynie nowe warunki służby, które funkcjonariusz celny może zaakceptować lub odmówić ich przyjęcia, składając w tym przedmiocie stosowne oświadczenie woli. Dyrektor izby celnej, przedkładając propozycję pełnienia służby, nie posiada kompetencji do władczego ustalania warunków jej pełnienia, lecz jedynie określa, będące konsekwencją dotychczasowego zatrudnienia, warunki pełnienia służby na gruncie nowej ustawy o Służbie Celnej, w tym miejsce pełnienia służby, stanowisko służbowe oraz uposażenie, przy czym nie niższe od dotychczas otrzymywanego (art. 222 ust. 4 ustawy). Pisemna propozycja nie może być zatem utożsamiana z ostatecznym rozstrzygnięciem jakim jest decyzja administracyjna, gdyż przepis art. 222 ust. 5 ustawy daje funkcjonariuszowi czas na ustosunkowanie się do zaproponowanych warunków, a dopiero złożenie oświadczenia o ich przyjęciu w terminie 7 dni jest równoznaczne z wyrażeniem na nie zgody. Z kolei konsekwencją odmowy przyjęcia złożonej propozycji lub niezłożenia oświadczenia we wskazanym terminie, jest ustanie stosunku służbowego (art. 222 ust. 6 ustawy). Dopiero wówczas przepisy prawa przewidują konieczność wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby, od której przysługuje odwołanie, a w jego następstwie - kontrola w trybie administracyjnym przez organ odwoławczy, jak również przez sąd administracyjny. Organ dodatkowo podniósł, że przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidywały konieczności wydania przez dyrektora izby celnej odrębnego dokumentu (w tym decyzji administracyjnej), potwierdzającego przyjęte przez funkcjonariusza nowe warunki pełnienia służby, który ewentualnie mógłby podlegać kontroli w trybie administracyjnym. Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika zaś jednoznacznie, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 k.p.a., czy też art. 127 k.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Zasada legalności nie pozwala bowiem domniemywać prawnej formy działania organu. W ocenie organu odwoławczego propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie może być też utożsamiana z aktem mianowania na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy, na co wskazuje skarżący. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, akt mianowania wydany na wskazanej podstawie, jako nie należący ani do sfery dyspozycyjności funkcjonariusza, ani uznaniowości organu, miał charakter decyzji administracyjnej, która w istocie modyfikowała, stosownie do nowych regulacji prawnych, stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje wymienione w art. 188 ustawy o Służbie Celnej. Pisemna propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy, z całą pewnością takiego charakteru natomiast nie miała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga M. T. nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie Szefa Służby Celnej, stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisemnej propozycji z dnia [...] grudnia 2010 r., złożonej skarżącemu przez Dyrektora Izby Celnej w R. w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby. Tryb składania funkcjonariuszom Służby Celnej przez kierowników urzędów pisemnych propozycji określających warunki pełnienia służby uregulowany został w Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Zgodnie z art. 222 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej, stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. W terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie (art. 222 ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, jeżeli zaproponowane uposażenie jest niższe od dotychczas przysługującego, funkcjonariusz celny zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia (art. 222 ust. 4). Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono pisemną propozycję, o której mowa w ust. 3, składa oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (art. 222 ust. 5). Odmowa przyjęcia propozycji stanowi natomiast podstawę do zwolnienia ze służby (art. 222 ust. 6). Charakter prawny pisemnych propozycji w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby funkcjonariuszy celnych, składanych w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, był już przedmiotem zainteresowania orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Analiza orzeczeń, wydanych w tych sprawach, wskazuje na ukształtowaną linię orzeczniczą, zgodnie z którą pisemna propozycja złożona w trybie cytowanego przepisu nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postępowanie, w którym organ celny wydaje przedmiotowe propozycje, nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów celnych, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: postanowienia: WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2011 r., III SA/Łd 171/11; WSA w Krakowie z 27 kwietnia 2011 r., III SA/Kr 355/11; WSA w Gdańsku z 13 maja 2011 r., III SA/Gd 160/11). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. Pisma z dnia [...] grudnia 2010 r., zawierającego propozycję dotyczącą określenia warunków pełnienia służby, nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo niczego w sposób władczy nie rozstrzyga, proponuje jedynie skarżącemu nowe miejsce pełnienia służby, stanowisko służbowe oraz uposażenie. M. T. mógł propozycję przyjąć lub odmówić jej przyjęcia. Propozycja nie kształtuje zatem sama w sobie stosunku służbowego skarżącego, lecz oferuje jedynie nowe warunki tej służby. Charakter decyzji można natomiast przypisywać dopiero aktowi zwolnienia ze służby, jako konsekwencji odmowy przyjęcia propozycji (art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej). Propozycji składanej w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie można też w żadnym zakresie utożsamiać z aktem mianowania na stopień służbowy na podstawie art. 223 ww. ustawy. Akt mianowania wydany na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej, jako nie należący ani do sfery dyspozycyjności funkcjonariusza, ani uznaniowości organu, miał charakter decyzji administracyjnej, która w istocie modyfikowała, stosownie do nowych regulacji prawnych, stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje wymienione w art. 188 ustawy o Służbie Celnej. Nie ma takiego charakteru pisemna propozycja, złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy. Funkcjonariusz, odmiennie aniżeli w przypadku mianowania na stopień służbowy, miał bowiem możliwość, bądź wyrażenia zgody na zaproponowane warunki, bądź też odmowy ich przyjęcia. Wobec powyższego za słuszne Sąd uznał stanowisko Szefa Służby Celnej, że pisemna propozycja składana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy nie była działaniem władczym, charakterystycznym dla decyzji administracyjnej, dlatego też funkcjonariuszowi nie przysługiwało od niej odwołanie na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.