II SA/Wa 981/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Lipiński, asesor WSA Janusz Walawski, asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2006 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Przewodniczącego Naczelnego Sądu Aptekarskiego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że decyzja zaskarżona nie podlega wykonaniu w całości. II SA/Wa 981/06 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] października 2004 r. T. L., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwrócił się do Okręgowego Sądu Aptekarskiego [...] o przesłanie mu kopii orzeczenia wraz z uzasadnieniem wydanego przez ten Sąd w dniu [...] września 2004 r. wobec [...] G. O. Pismem z dnia [...] listopada 2004 r. Przewodniczący Okręgowego Sądu Aptekarskiego [...] odmówił skarżącemu udzielenia takiej informacji. Organ ten powołał się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwanej też dalej "ustawą", uznał, że prawo do prywatności G. O. oraz fakt, że nie pełni ona funkcji publicznej i nie zrezygnowała ze swojego prawa, uniemożliwia udzielenie żądanej informacji. Skarżący wniósł o uzupełnienie tej decyzji, w wyniku czego pismem z dnia [...] listopada 2004 r. organ uzupełnił swoje pismo z [...] listopada 2004 r. o pouczenie, że przysługuje od niego odwołanie do Naczelnego Sądu Aptekarskiego w terminie 14 dni. W odwołaniu od pisma z dnia [...] listopada 2004 r., które skarżący uznał za decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, skarżący ocenił, że G. O. jako farmaceuta pełni funkcje publiczną i dlatego ograniczenia w udostępnianiu informacji publicznej w tej sprawie, w tym także ograniczenia wynikające z prawa do prywatności, nie mają zastosowania. Uznał też, że z uwagi na jawność przewodu sądowego w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej farmaceutów odmowa udostępnienia wnioskowanego orzeczenia jest bezprzedmiotowa. Ponadto G. O., jako była mocodawca skarżącego w postępowaniu w przedmiocie jej odpowiedzialności zawodowej (skarżący jest adwokatem) zrezygnowała – w ocenie T. L. – z prywatności wobec niego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. Naczelny Sąd Aptekarski odmówił przyjęcia odwołania skarżącego jako niedopuszczalnego z mocy ustawy. Naczelny Sąd Aptekarski uznał, że w zakresie wniosku skarżącego powinien mieć zastosowanie Kodeks postępowania karnego, tj. jego art. 156 § 1 zdanie drugie. Odmowa Przewodniczącego Okręgowego Sądu Aptekarskiego [...] udostępnienia kopii żądanego orzeczenia mieści się w uprawnieniach wynikających z tego przepisu i dodatkowo pozostaje w zgodzie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Odmowa taka nie podlega zaskarżeniu środkiem odwoławczym w rozumieniu § 43 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie postępowania w sprawach odpowiedzialności zawodowej farmaceutów (Dz. U. Nr 65, poz. 612). Odwołanie, jako niedopuszczalne, nie mogło być, w ocenie organu, przyjęte. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący uznał, że Naczelny Sąd Aptekarski bezpodstawnie przyjął, iż do wniosku skarżącego ma zastosowanie art. 156 Kpk dotyczący udostępnienia akt postępowania karnego. Skarżący wskazał też, że organ bezpodstawnie nie podjął oceny tego wniosku na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Art. 156 Kpk dotyczy wyłącznie spraw w toku, a nie spraw już zakończonych. Właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie skarżący wywiódł z faktu, że skoro organ odwoławczy w ogóle zakwestionował podleganie jej normom ustawy o dostępie do informacji publicznej, to w takiej sytuacji art. 21 tej ustawy przesądza o właściwości sądu administracyjnego. Po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uznając, że pismo z dnia [...] listopada 2004 r. jest decyzją administracyjną, Sąd ten wyrokiem z dnia 20 stycznia 2006 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Powodem takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że organem odwoławczym od decyzji wydanych w I instancji przez przewodniczącego okręgowego sądu aptekarskiego jest Przewodniczący Naczelnego Sądu Aptekarskiego, a nie ten Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał też, że przepisy Kpk stosuje się tylko w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej farmaceutów, a nie w toku postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ponadto Sąd administracyjny wskazał, że zgodnie z § 43 ust. 2 przywołanego wyżej rozporządzenia, postanowienie o odmowie przyjęcia odwołania mogło być podjęte w niniejszej sprawie tylko przez Okręgowy Sąd Aptekarski [...], i tylko w sprawie odpowiedzialności zawodowej farmaceuty, a nie w sprawie z wniosku o udzielenie informacji publicznej. W wyniku dalszego rozpoznania sprawy po wyroku z dnia 20 stycznia 2006 r. Przewodniczący Naczelnego Sądu Aptekarskiego decyzją z dnia [...] marca 2006 r., wydaną na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego na decyzję z dnia – jak to ujął Przewodniczący Naczelnego Sądu Aptekarskiego – [...] września 2004 r., utrzymał w mocy tę decyzję, tj. decyzję "... z dnia [...] września 2004 r.". Motywem tego rozstrzygnięcia była ochrona prywatności G. O. oraz fakt, że dostęp do akt postępowania przed sądem aptekarskim regulują przepisy Kpk. Pełnomocnik w innym postępowaniu nie należy do grona osób, którym akta te można udostępnić na podstawie art. 156 Kpk. Dostęp taki uwarunkowany jest bowiem zgodą Przewodniczącego Okręgowego Sądu Aptekarskiego. Tryb określony w Kpk wyklucza zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej Organ powtórzył, że osoba, której dotyczy wnioskowane orzeczenie nie jest osobą publiczną, nie mieści się w katalogu osób wymienionych w art. 103 Konstytucji ani nie zalicza się do grona osób podlegających ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej. Nie mają wobec niej zastosowania ograniczenia w wyłączeniu udostępniania informacji publicznej określone w art. 5 ust. 2 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] marca 2005 r. skarżący ponowił argument, że w sprawie tej powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy, a nie Kpk. Tak więc spór co do zastosowania tej ustawy przesądza, że dopuszczalna była skarga do sądu administracyjnego na tę decyzję, gdyż jego rozstrzygnięcie wyprzedza spór wokół zasadności powołania się na ochronę prywatności. Właściwy w tej sprawie jest więc sąd administracyjny. Ponadto skarżący powołał się na wyrok NSA z 7 marca 2003 r. II S.A 3572/02, według którego tryb dostępu do dokumentów postępowania karnego określony w Kpk dotyczy tylko postępowań niezakończonych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ zauważył, że przytoczone w skardze orzeczenie NSA dotyczy dostępu do akt na etapie postępowania przygotowawczego, a nie jurysdykcyjnego. Także z uwagi na ochronę prywatności żądana informacja nie mogła być udostępniona, gdyż osoba, której ona dotyczy, nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 115 § 19 kodeksu karnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana według wymienionych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć z powodów odmiennych, niż wskazane w jej treści. Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie decyzji. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że jednostka rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 Kpa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, OSP 1990/11-12/397- t.1, glosa do postanowienia NSA z dnia 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/87). Określenie granic żądania determinuje także zakres postępowania odwoławczego. Dotyczy to także treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który co prawda nie wszczyna postępowania administracyjnego (udzielenie informacji publicznej następuje w trybie czynności faktycznej), lecz tak samo jak wniosek o jego wszczęcie zakreśla granice przedmiotowe żądania wnioskodawcy i działania organu zobowiązanego. W niniejszej sprawie skarżący konsekwentnie żąda udostępnienia kopii orzeczenia Okręgowego Sądu Aptekarskiego [...] z dnia [...] września 2004 r. dotyczącego [...] G. O. Jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., pismo z dnia [...] listopada 2004 r. zostało uznane za decyzję wydaną w I instancji, choć Sąd zauważył formalną wadliwość tej decyzji. Wskazany wyrok Sądu administracyjnego wiąże nie tylko organ administracji, ale także Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu sądowo - administracyjnym (art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Decyzja wydana w wyniku odwołania skarżącego z dnia [...] grudnia 2004 r. powinna więc odnosić się do tej właśnie decyzji organu I instancji (art. 138 Kpa). Tymczasem zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja z dnia [...] marca 2006 r. utrzymała w mocy decyzję "...z dnia [...] września 2004 r.". Jak wynika z jej sentencji organ odwoławczy rozpoznawał odwołanie skarżącego wniesione na tę samą decyzję z [...] września 2004 r. Powstaje zatem zasadnicza wątpliwość co do przedmiotu postępowania organu odwoławczego. Nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego przez pełnomocników organu na rozprawie w dniu 23 października 2006 r., iż data "[...] września 2004 r." jest wynikiem oczywistej omyłki. Przede wszystkim bowiem wskazanie przedmiotu postępowania odwoławczego nastąpiło w samej sentencji decyzji odwoławczej, czyli w tej jej części, która wprost wyraża wolę organu, i którą z tego punktu widzenia można uznać za "najważniejszą". Uzasadnienie decyzji wolę tę jedynie potwierdza i ma na celu przedstawienie jej adresatowi motywów, którymi organ się kierował. Ponadto decyzja z dnia [...] września 2004 r. została wskazana w sentencji zaskarżonej decyzji aż dwukrotnie, co nie pozwala z całą pewnością usunąć wątpliwości co do przedmiotu postępowania odwoławczego. Przyznać należy, że uzasadnienie decyzji z [...] marca 2006 r. sugeruje, iż przedmiotem postępowania odwoławczego organ uczynił decyzję z [...] listopada 2004 r., ale fakt ten wyżej wskazanych wątpliwości nie usuwa w sposób kategoryczny, a jedynie je umniejsza i uzasadnia przypuszczenie, że Przewodniczący Naczelnego Sądu Aptekarskiego przeanalizował zasadność odmowy udostępnienia informacji publicznej zawartej w decyzji z [...] listopada 2004 r. Nadal jednak zarówno Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jak i skarżący, nie mogą mieć pewności co do wyrażonej woli organu odwoławczego. Tylko taka pewność natomiast uzasadniałaby merytoryczną ocenę decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W tak podstawowej kwestii, jak zakres rozstrzygania organu II instancji nie mogą zachodzić żadne wątpliwości. Sprzeczność zaś między rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem prowadzić musi do wniosku o pierwszeństwie samego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., sygn. IV S.A. 2070, LEX Nr 48693). Powyższe wątpliwości po raz kolejny uniemożliwiły sądowi administracyjnemu merytoryczną ocenę podjętego rozstrzygnięcia. Dlatego tylko tytułem dygresji Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że stosownie do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa ta nie różnicuje więc formy, w jakiej odmowa ta następuje, w zależności od przyczyn odmowy. Odmowa powodowana przesłankami, o których mowa w art. 22 ust. 1 tej ustawy, jak i innymi przesłankami o charakterze "administracyjnym", przybrać powinna tę samą formę decyzji administracyjnej. Różnica sprowadza się do rodzaju sądu, który rozstrzyga zasadność odmowy – w przypadku, o którym stanowi art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, sądem takim jest sąd powszechny, a postępowanie przed nim inicjuje pozew. Decyzja administracyjna kończy więc postępowanie administracyjne, przy czym nie podlega ona skardze do sądu administracyjnego. Skarga na taką decyzję podlegać powinna odrzuceniu (możliwe jest też odrzucenie skargi w części, w jakiej dotyczy ona decyzji odmawiającej informacji publicznej z przyczyn określonych w art. 22 ust. 1 ustawy). W drugim przypadku natomiast sądem właściwym jest sąd administracyjny, a przedmiotem swojego rozpoznania czyni on skargę na decyzję administracyjną. Jeśli więc motywy, którymi kieruje się organ odmawiając informacji publicznej, mieszczą się zarówno w jednej, jak i w drugiej kategorii przyczyn odmowy, to dla uzyskania pozytywnego dla skarżącego ostatecznego rozstrzygnięcia konieczne będzie orzeczenie obydwu sądów. Ponadto zauważyć należy, że decyzja w żadnym wypadku nie powinna być wydana, jeśli udostępnienie informacji publicznej podlega zupełnie innym zasadom, niż zasady określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej (vide wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r., sygn. II SA 3301/02, LEX Nr 78064). Powyższe uwagi nie mogły być jednak zastosowane w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że Sąd miał zasadnicze wątpliwości co do przedmiotu rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W dalszym postępowaniu konieczne więc będzie wydanie, na podstawie art. 138 Kpa, decyzji odwoławczej odnoszącej się do decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy.