II SA/Wa 983/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2012 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zaliczenia okresu nauki do wysługi lat 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Szef Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., działając na podstawie art. 144 w związku z art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i z art. 61a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] w K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zaliczenia [...] P. P. okresu nauki, tj. [...] sierpnia 1988 r. - [...] maja 1992 r., do wysługi lat. Wskazane wyżej postanowienie II instancji zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] P. P. wystąpił w dniu [...] listopada 2011 r. do Komendanta [...] w K. z wnioskiem o zaliczenie okresu nauki w Ogólnokształcącym Liceum Wojskowym w [...] ([...] sierpnia 1988 r. - [...] maja 1992 r.) do wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, prawo do nagrody jubileuszowej oraz prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego. Jednocześnie, w przypadku stwierdzenia przez organ braku formalnoprawnej możliwości zaliczenia całego okresu nauki do wysługi, ww. wniósł o zaliczenie okresu nauki po ukończeniu 17 roku życia, tj. od [...] maja 1990 r. do [...] maja 1992 r. - zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą o służbie wojskowej żołnierzy, która stanowiła, że małoletnich, przyjętych na naukę do szkół wojskowych, po ukończeniu 17 roku życia powołuje się do służby kandydackiej o ile zdolni są pod względem fizycznym i psychicznym do pełnienia tej służby. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Komendant, powołując w podstawie prawnej art. 61a § 1 i 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zaliczenia okresu nauki, tj. [...] sierpnia 1988 r. - [...] maja 1992 r., do wysługi lat. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowe żądanie nie znajduje podstawy w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, nie istnieje zatem możliwość wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia okresu służby wojskowej. Na powyższe postanowienie P. P. złożył zażalenie do Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia, wnosząc o jego uchylenie. Podniósł, że ustawa pragmatyczna wraz z aktami wykonawczymi zna szereg przypadków, w których organ wojskowy zalicza (bądź nie) różnorodne okresy pracy czy służby do czasu, od którego zależą poszczególne uprawnienia żołnierza, tj. art. 17a, 94 ust. 3, 134 ust. 5 ustawy; § 24 i 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Organy wojskowe podejmując decyzję o przyznaniu żołnierzowi dodatku za długoletnią służbę kierują się przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a ewentualne zaliczenie wnioskowanego okresu czasu może nastąpić w tym przypadku jedynie poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Szef Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji, stwierdził, że ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), nie przewiduje instytucji zaliczenia żołnierzowi zawodowemu okresu nauki w liceum ogólnokształcącym do czegokolwiek. W przepisach obowiązującego prawa nie istnieje instytucja zaliczenia lat służby - rozstrzygana odrębną decyzją administracyjną. Wskazał, że ustalenie okresu służby wojskowej, od którego zależy nabycie przez żołnierza np. prawa do nagrody jubileuszowej jest po prostu istotnym elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego (nagrody jubileuszowej) i nie stanowi w związku z tym przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej. W dalszej części uzasadnienia przytoczył treść art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołując się na rozważania doktryny, stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania cytowanego powyżej art. 61a § 1 k.p.a. i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi P. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie narusza jego interes prawny w zakresie niezaliczenia mu do wysługi czasu nauki w Ogólnokształcącym Liceum Wojskowym w [...] od dnia [...] maja 1990 r. - kiedy to ukończył 17 rok życia - do dnia [...] maja 1992 r., tj. do czasu ukończenia OLW w [...]. Jednocześnie skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 101 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 134) w odniesieniu do art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750) i § 25 pkt 2 w zw. z § 24 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497), a nadto w odniesieniu do art. 62 ust. 4 i art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, - prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracji publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Szef Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071. ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Cytowany powyżej przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno-administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w cytowanym powyżej art. 61a k.p.a., dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, przedawnienie materialnoprawne (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2012 r., str. 297-299, A. Plucińska-Filipowicz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. LEX 108935). W rozpoznawanej sprawie organ odmawiając skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie jego wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. wskazał na zaistnienie przesłanek przedmiotowych - stwierdził bowiem, że ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), nie przewiduje instytucji zaliczenia żołnierzowi zawodowemu okresu nauki w liceum ogólnokształcącym do czegokolwiek, natomiast ustalenie okresu służby wojskowej, od którego zależy nabycie przez żołnierza np. prawa do nagrody jubileuszowej jest istotnym elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego i nie stanowi w związku z tym przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu, co do zasady zaprezentowany pogląd jest słuszny, bowiem ustalenie okresu służby wojskowej nie jest odrębną sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Stanowi natomiast część postępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej przyznania żołnierzowi zawodowemu określonego świadczenia. W niniejszej sprawie jednakże wniosek skarżącego nie jest jednoznaczny, co uszło uwadze organu orzekającego. Skarżący wskazuje bowiem, że wnosi o zaliczenie do wysługi lat okresu pobierania nauki, jednak dodaje równocześnie, że od tego zależy wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, prawo do nagrody jubileuszowej oraz prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego. Zatem treść żądania oraz intencje skarżącego nie zostały, w ocenie Sądu, prawidłowo odczytane. Oczywistym jest, iż samo określenie żądania jest powinnością strony. Jednak w sytuacji, gdy - jak w sprawie niniejszej - istnieją wątpliwości co do zakresu żądania wniosku, organ winien zwrócić się do wnioskodawcy o jego jednoznaczne określenie. Obowiązkiem organu jest wyjaśnienie rzeczywistej woli strony. Wezwanie organu do doprecyzowania wniosku w praktyce urzeczywistnia poszanowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) i ściśle związanej z nią zasady udzielania jednostce informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ winien był zatem rozważyć, czy intencją skarżącego, mogło być wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia mu prawa do wskazanych powyżej świadczeń, ewentualnie wezwać skarżącego do wyjaśnienia tej kwestii. Ma to tym większe znaczenie, że skarżący, zarówno we wniosku, zażaleniu, jak i w skardze do Sądu zaznacza, że zaliczenie okresu nauki w Ogólnokształcącym Liceum Wojskowym w [...] będzie miało wymierny skutek w postaci dodatku za długoletnią służbę wojskową, prawa do nagrody jubileuszowej oraz prawa do dodatkowego urlopu wypoczynkowego. Dopiero w następstwie ustalenia tego elementu organ będzie mógł wypowiedzieć się co do zaistnienia, bądź też nie, przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uregulowana w art. 61a k.p.a. instytucja odmowy wszczęcia postępowania nie jest rozwiązaniem korzystnym dla strony wnoszącej podanie i z tego powodu winna być stosowana po dokładnym przeanalizowaniu sprawy, tak aby wyeliminować jakiekolwiek wątpliwości co do istnienia przesłanek warunkujących jej zastosowanie. Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę przedstawioną ocenę prawną i precyzyjnie ustalą zakres żądania skarżącego. Ponadto organy będą miały na uwadze fakt, że merytoryczne rozpatrzenie sprawy winno być przeprowadzone zgodnie z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego i zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej odpowiadającej wymogom, określonym w art. 107 k.p.a. Z uwagi na wskazane powyżej uchybienia organów orzekających, w ocenie Sądu, odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze należy uznać za przedwczesne. W pierwszej kolejności niezbędne jest ustalenie zakresu żądania skarżącego. Działanie to warunkuje bowiem prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.