II SA/Wa 984/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Bożena Dąbkowska-Mastalerek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powołania do służby stałej - oddala skargę - Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] (pkt [...]) odmawiający powołania plut. G. S. żołnierza pełniącego służbę kontraktową do służby stałej. W uzasadnieniu powyższej decyzji Szef Sztabu Generalnego WP podniósł, iż plut. G. S. pełnił zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej nr [...] (TAP żołnierza, poz. 59) zawartym w dniu [...] grudnia 2007 r. w [...] z Dowódcą [...] na okres 3 lat, to jest od dnia 3 stycznia 2008 r. do dnia 2 stycznia 2011 r. W dniu 7 września 2010 r. zainteresowany wystąpił do Dowódcy Wojsk Lądowych z wnioskiem o powołanie do służby stałej. Dowódca [...], jako organ uprawniony do wyznaczenia podoficera na stanowisko służbowe oraz Dowódca [...], jako organ nadrzędny, nie poparli wniosku plut. G. S. Stosownie do postanowień art. 10 pkt 3, art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a) a contrario, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), rozkazem personalnym Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] listopada 2010 r., odmówiono plut. G. S. powołania do służby stałej. W uzasadnieniu decyzji Dowódca Wojsk Lądowych wskazał, że zgodnie z przywołanymi przepisami powołanie do służby stałej nie jest obligatoryjne lecz fakultatywne. Z uwagi na negatywną opinię kolejnych przełożonych organ uznał, iż powołanie podoficera do służby stałej nie jest uzasadnione. G. S. odwołał się od powyższego rozkazu do Szefa Sztabu Generalnego WP. Wnosząc o ponowne pozytywne rozpatrzenie wniosku i powołanie do służby stałej odwołujący się podniósł, iż stale podnosi kwalifikacje zawodowe oraz jego bezpośredni przełożeni współpracujący z nim na co dzień ocenili jego służbę bardzo dobrze i udzielili poparcia w formie odpowiedniej adnotacji. Szef Sztabu Generalnego WP nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał treść przepisu art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Organ wskazał, że w sytuacji otrzymania przez podoficera bardzo dobrej oceny w ostatniej opinii służbowej może on wystąpić z wnioskiem o powołanie do służby stałej. Dowódca jednostki wojskowej po zaopiniowaniu wniosku przesyła go drogą służbową do organu właściwego do powołania podoficera do służby stałej. Zatem organ rozpatrując wniosek ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Wskazuje na to forma zwrotu "można powołać", użytego w art. 11 ust 2. ustawy pragmatycznej. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku powołania żołnierza do służby stałej. Organ odwoławczy stwierdził, iż w przypadku plut. G. S. Dowódca Wojsk Lądowych mając na względzie opinię Dowódcy [...] oraz Dowódcy [...], skorzystał ze swoich ustawowych uprawnień i odmówił podoficerowi powołania do służby stałej. Odnosząc się do zarzutów i wniosków odwołania skarżącego organ II instancji podniósł, iż zgodne z § 33 pkt 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie ewidencji wojskowej żołnierzy zawodowych i żołnierzy pełniących służbę kandydacką (Dz. U. z 2010 r. Nr 63, poz. 393 ze zm.) ewidencję wojskową żołnierzy zawodowych, w tym teczkę akt personalnych, udostępnia się zgodnie z przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych i ustawy o ochronie danych osobowych żołnierzowi zawodowemu, którego dotyczy ta ewidencja. Natomiast do teczki akt personalnych żołnierza włącza się w kolejności napływania dokumenty dotyczące danego żołnierza zawodowego, w tym wnioski w sprawach kadrowych wynikające z przepisów prawa. Jak wskazuje analiza materiałów zebranych w sprawie, wniosek żołnierza o powołanie do służby stałej został włączony do teczki akt personalnych podoficera pod pozycją 83. Mając powyższe na uwadze Szef Sztabu Generalnego WP doszedł do przekonania, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ I instancji nie wykazało naruszenia przepisów prawa w zakresie przeprowadzonej procedury kadrowej jak i formy oraz treści decyzji. Decyzja Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] lutego 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika G. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, które to miały wpływ na jej treść, a które naruszyły prawa skarżącego wynikające z przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w szczególności z art. art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a) tej ustawy. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Szefa Sztabu Generalnego WP, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż podstawą wniosku skarżącego z dnia 3 września 2010 r. o powołanie go do służby stałej była opinia służbowa z dnia [...] sierpnia 2010 r., którą skarżący otrzymał za okres od [...] marca 2009 r. do [...] sierpnia 2010 r., a w której to skarżący otrzymał ocenę ogólną bardzo dobrą. Opinię tą sporządził i podpisał bezpośredni przełożony skarżącego sierż. [...]. Ponadto wniosek skarżącego o powołanie go do służby stałej poparli: 1) sierż. [...] (dowódca [...] - bezpośredni przełożony skarżącego), 2) ppor [...] (dowódca plutonu), 3) por [...] (dowódca baterii), 4) ppłk [...] (dowódca dywizjonu). Adnotacje dotyczące udzielonego poparcia znajdowały się na drugim arkuszu wniosku skarżącego z dnia 3 września 2010 r., lecz tego arkusza nie zamieszczono w aktach personalnych skarżącego. Ponadto, z teczki akt personalnych skarżącego wynika również, że podnosił on swoje kwalifikacje, a jego postawa służbowa była wzorowa. Natomiast poparcia wnioskowi skarżącego odmówili Dowódca [...] oraz Dowódca [...]. Zarówno z uzasadnienia zawartego w rozkazie personalnym z dnia [...] listopada 2010 r., jak i z decyzji Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nie wynikają żadne powody, które uzasadniałyby odmowę udzielenia poparcia dla wniosku skarżącego przez Dowódcę [...] oraz Dowódcę [...]. Uzasadnienia dla braku poparcia przez Dowódcę [...] oraz Dowódcę [...] nie zawiera także teczka akt personalnych skarżącego. W ocenie strony, mając na uwadze treść art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a) wojskowej ustawy pragmatycznej, skarżący spełnił warunki konieczne do powołania go do służby stałej. Z treści powołanego przepisu wynika, że organ decydujący o powołaniu żołnierza do służby stałej nie ma obowiązku jego powołania. Organ ten ma jednak obowiązek podjęcia decyzji w sposób celowy i rzetelny, uwzględniając przy tym całość zebranego materiału stanowiącego podstawę do wydania decyzji. Ponadto organ wydający decyzję zobowiązany jest do przestrzegania wszelkich praw żołnierza wynikających z przepisów prawa. Z treści zaś decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych zawartej w rozkazie personalnym z dnia [...] listopada 2010 r. oraz z treści decyzji Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nie wynika żadne uzasadnienie, dlaczego odmowa powołania skarżącego do służby stałej opierająca się na braku poparcia przez Dowódcę [...] oraz Dowódcę [...] miałaby być celowa i rzetelna, pomimo poparcia udzielonego wnioskowi skarżącego przez jego bezpośrednich przełożonych i spełnienia przez niego formalnych warunków do powołania go do służby stałej określonych w art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Brak jest także uzasadnienia, dlaczego odmowa poparcia przez Dowódcę [...] oraz Dowódcę [...] miałaby być miarodajna dla odmownej decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych oraz decyzji Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Zarówno decyzja Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, jak i decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych naruszają prawo skarżącego do rozpatrzenia jego sprawy w sposób rzetelny i celowy poprzez wydanie decyzji w sprawie jego powołania do służby stałej wynikającej z art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W odpowiedzi na skargę Szef Sztabu Generalnego WP wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł m.in., że decydentem powołania skarżącego do służby zawodowej jest Dowódca Wojsk Lądowych, który prowadzi "politykę kadrową" opierając się na opiniach podległych dowódców. W omawianym wypadku opinie Dowódcy [...] i Dowódcy Wojsk Lądowych były negatywne, to w konsekwencji spowodowało odmowę powołania skarżącego do służby stałej. Tylko dowódca danej jednostki wojskowej opiniuje wniosek o powołanie do służby stałej, o czym stanowi § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 45, poz. 256). Inne opinie nie są wymagane, aczkolwiek mogą mieć wymiar pomocniczy. Dowódca [...], jako opiniujący wydał opinię negatywną co do powołania skarżącego do służby stałej i ta opinia była wiążąca de facto dla Dowódcy Wojsk Lądowych. Inne opinie nawet jeżeli takie rzeczywiście wykonano, są bez znaczenia dla prawidłowości skarżonych aktów administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. W konsekwencji, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty rzeczy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje zgodność rozstrzygnięcia z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W świetle powyżej określonych kryteriów skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Sztabu Generalnego nie jest dotknięta takimi wadami, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 11 ust. 2 pkt 2 lit a) ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem, do służby stałej można powołać w korpusie podoficerów zawodowych podoficera służby kontraktowej, który posiada stopień wojskowy równy lub bezpośrednio niższy od stopnia etatowego stanowiska służbowego, na jakie ma być wyznaczony po powołaniu do służby stałej, oraz bardzo dobrą ocenę w ostatniej opinii służbowej. W świetle postanowień art. 15 ust. 1 powołanej wojskowej ustawy pragmatycznej, żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu, na jaki został zawarty kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej. Z inicjatywą zawarcia kolejnego kontraktu albo powołania do służby stałej może wystąpić również dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz służby kontraktowej pełni kontraktową służbę wojskową (ust. 2 tego art.). Szczegółowe warunki, tryb i sposób powoływania do zawodowej służby wojskowej określa rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 45, poz. 265). Przepis § 15 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż w przypadku wniesienia przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, dowódca jednostki wojskowej opiniuje go i przesyła organowi właściwemu do wyznaczenia na stanowisko służbowe lub organowi właściwemu do powołania do służby stałej, jeżeli sam nie jest tym organem. W świetle § 15 ust. 2 tego rozporządzenia, w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniesionego przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, właściwy organ zawiera z tym żołnierzem kolejny kontrakt na pełnienie zawodowej służby wojskowej lub wydaje rozkaz personalny o powołaniu żołnierza do służby stałej. Odmowa zawarcia kolejnego kontraktu lub powołania żołnierza do służby stałej następuje w formie rozkazu personalnego. Dokonując analizy powyższych przepisów prawnych należy dojść do wniosku, że Szef Sztabu Generalnego WP prawidłowo uznał, iż decyzja w przedmiocie powołania żołnierza zawodowego do służby stałej jest podejmowana w granicach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, iż decyzja o charakterze uznaniowym dotyczy takich przepisów prawnych, w których nie ma nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. "Uznanie administracyjne oznacza możliwość wyboru przez organ administracyjny przy podejmowaniu decyzji następstwa prawnego określonego w normie prawnej. Z uznaniem mamy do czynienia wówczas, gdy norma prawna zawiera dyspozycję w formie alternatywnej; najczęściej poprzez sformułowanie: organ... może" (zobacz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996, str. 50). Sąd powinien zatem ocenić, czy organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Nie jest sporne pomiędzy stronami, iż skarżący spełnia formalne przesłanki określone przepisem art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a) wojskowej ustawy pragmatycznej, w tym uzyskał bardzo dobrą ocenę w ostatniej opinii służbowej. Jednakże, warunkiem koniecznym w procesie wydawania decyzji o powołaniu żołnierza kontraktowego do zawodowej służby wojskowej na stałe, jest zapoznanie się organu podejmującego decyzję z opinią dowódcy jednostki wojskowej. Taki wymóg wynika wprost z przepisu § 15 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Z akt personalnych skarżącego jednoznacznie wynika, iż jego wniosek nie został pozytywnie zaopiniowany przez organ uprawniony do wyznaczenia podoficera na stanowisko służbowe – Dowódcę [...]. Także organ nadrzędny - Dowódca [...] - nadając sprawie dalszy bieg przedstawił wniosek skarżącego bez poparcia. W opinii Dowódcy [...] z dnia [...] października 2010 r. stwierdzono:, cyt. "Plut. S. G. z opinii służbowej otrzymał ocenę bardzo dobrą, jednak w latach 2009 r. i 2010 r. nie przystępował do sprawdzianu z sprawności fizycznej przedstawiając zwolnienie lekarskie. Biorąc powyższe pod uwagę wniosek przesyłam do dalszego rozpozna bez poparcia". W świetle powyższych ustaleń nie można organowi orzekającemu w sprawie zarzucić podjęcia rozstrzygnięcia dowolnego, arbitralnego, nie mającego oparcia w materiale dowodowym sprawy. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego był zatem uprawniony do wydania decyzji negatywnej dla strony. Trzeba mieć na względzie, iż w dobie profesjonalizacji Sił Zbrojnych w interesie społecznym, tożsamym z potrzebami armii, leży aby stałe etaty w Wojsku Polskim były obsadzane żołnierzami zawodowymi, którzy nie tylko spełniają wymagania formalne do ich objęcia, ale też dają gwarancję wykonywania powierzonych im zadań w sposób profesjonalny. Sprawność fizyczna żołnierza zawodowego jest bardzo ważnym elementem w ocenie jego profesjonalności zawodowej. Skoro zatem skarżący w ostatnich dwóch latach nie przystępował do sprawdzianów ze sprawności fizycznej, to nie daje on gwarancji powołania do służby wojskowej na stałe żołnierza o pożądanych na danym stanowisku służbowym i w danej jednostce wojskowej predyspozycjach. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż powołane powyżej przepisy prawa, proces opiniowania żołnierza zawodowego ubiegającego się o powołanie do służby stałej, powierzają dowódcy jednostki wojskowej. To jego opinia jest w tej sprawie istotna i wprost wpływa na podejmowanie decyzji w sprawie. Inne zaś opnie, jako nie wymagane prawem, mają jedynie walor pomocniczy, informacyjny, lecz niewiążący. Nie sposób zatem przyjąć, iż organ wojskowy podjął decyzję z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji niedostatecznie wyjaśnia stronie dlaczego Dowódca Wojsk Lądowych, a za nim Szef Sztabu Generalnego WP, przyjęli za nieuzasadnione powołanie skarżącego do służby stałej w sytuacji uzyskania negatywnej opinii Dowódcy [...]. Jednakże, rozstrzygnięcie w tym zakresie nie jest dowolne, albowiem posiada oparcie w materiale dowodowym. Przyjąć zatem należy, iż niedostatki uzasadnienia zaskarżonej decyzji (wymagane przepisem art. 107 § 3 k.p.a.), nie mogły mieć wpływu na końcowy wynika sprawy, a wobec tego skarga nie mogła osiągnąć zamierzonego skutku. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.