II SA/Wa 986/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądnej treści uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IAS", "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Szef KAS przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: Pismem z dnia [...] maja 2018 r. J. O. (dalej: "strona", "skarżący") wystąpił do Dyrektora IAS z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego przez co najmniej 5 lat służby przy wykonywaniu tzw. zadań policyjnych, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym". Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] Dyrektor IAS w [...] poinformował stronę, iż z analizy akt osobowych wynika, że posiada ona łącznie 1 rok 6 miesięcy i 3 dni wykonywania tzw. zadań policyjnych. Do ww. okresu zaliczono okres służby: 1) od dnia [...] września 2006 r. do dnia [...] listopada 2007 r. - Sekcja [...] w [...], Urząd Celny w [...], Izba Celna w [...]; 2) od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] czerwca 2017 r. - Służba Celno - Skarbowa. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. J. O. uzupełnił wniosek z dnia [...] maja 2018 r. przedstawiając dodatkowe wyjaśnienia dotyczące wykonywanych przez niego w czasie pełnienia służby zadań, dołączając do pisma szereg załączników. W dniu [...] lutego 2019 r. w siedzibie [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] Delegatura w [...] odbyło się spotkanie Zespołu ds. zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Służby Celnej i Służby Celno-Skarbowej, w którym uczestniczył m.in. J. O. wraz ze wskazanym przez siebie przedstawicielem związków zawodowych. Jak wynika z protokołu z ww. spotkania powtórzył on większość swojej argumentacji i wniosków oraz poddał krytyce poszczególne zapisy dotychczasowych analiz przeprowadzonych przez ww. Zespół. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. J. O. wniósł uwagi do protokołu kwestionując prawidłowość jego sporządzenia oraz podtrzymując prezentowaną dotychczas argumentację. Do uwag tych odniósł się Przewodniczący Zespołu pismem z dnia [...] marca 2019 r. Niezależnie od powyższego J. O. pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. wniósł do Dyrektora IAS w [...] skargę na dotychczasowe prace ww. Zespołu w jego sprawie. Dyrektor IAS w [...], po rozpatrzeniu skargi, pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] polecił Zespołowi uwzględnienie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy treści poszczególnych zarzutów zawartych w skardze. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. strona zwróciła się do organu I instancji o włączenie do jej akt osobowych wniosku z dnia [...] maja 2018 r. wraz ze wszystkimi załącznikami oraz całością korespondencji prowadzonej w niniejszej sprawie, natomiast w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. strona wniosła o wydanie zaświadczenia w sprawie ustalenia uprawnień wynikających z 5-letniego okresu pełnienia służby przy wykonywaniu tzw. zadań policyjnych zgodnie z art. 217 i art. 218 k.p.a. W kolejnym piśmie z dnia [...] października 2019 r. strona wniosła o dołączenie do akt kolejnych dokumentów, tj. pisma Komendy Miejskiej Policji w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., odpowiedzi Dyrektora Izby Celnej w [...] w tej sprawie z dnia [...] lutego 2014 r. oraz decyzji nr [...] Dyrektora IC w [...] mającej potwierdzać wykonywanie tzw. zadań policyjnych. Uznając istnienie po stronie J. O. interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie tzw. zadań policyjnych, Dyrektor IAS w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wskazał, iż strona nie posiada wymaganego 5-letniego stażu służby przy wykonywaniu ww. zadań. Za okresy wykonywania zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, organ uznał okresy: 1) od dnia [...] września 1999 r. do [...] maja 2000 r. - Służba Celna (okres od dnia obowiązywania ustawy o Służbie Celnej do dnia mianowania do Służby Celnej), 2) od dnia [...] września 2006 r. do dnia [...] listopada 2007 r. - Sekcja [...] w [...], Urząd Celny w [...], Izba Celna w [...], 3) od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] czerwca 2017 r. - Służba Celno-Skarbowa, co łącznie stanowi 2 lata 7 miesięcy i 22 dni. Pismem z dnia [...] stycznia 2002 r. J. O. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji zarzucając: - manipulację faktami w zakresie wykonywania zadań o charakterze policyjnym, - dowolną interpretację zadań o charakterze policyjnym poprzez dostosowanie jej do ustalonych wcześniej założeń, polegających na nieuznawaniu zadań o charakterze policyjnym w komórkach orzeczniczych, - brak rzetelnego rozpatrzenia wniosku i wybiórcze rozpatrywanie dowodów załączonych do wniosku, spełniających jedynie ustalone wcześniej założenia, - brak rzetelnej analizy akt osobowych oraz całkowite pominięcie wniosku o przyznanie nagrody indywidualnej za ujawnienie próby nielegalnego wywozu broni, a także wniosku o mianowanie na stopień [...], w uzasadnieniu którego wskazano, że przyczynił się do wykrycia przestępstwa wynikającego z ustawy o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, - rażące prowadzenie postępowania wyjaśniającego z uchybieniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 67, art. 75, art. 77 oraz art. 78 k.p.a. W uzasadnieniu ww. podniósł w szczególności, iż motywując zaskarżone postanowienie organ I instancji powielił stanowisko Zespołu ds. zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy (...) w zakresie analizy akt osobowych nie wyjaśniając powodów, dla których nie uwzględniono jego argumentacji prezentowanej we wniosku z dnia [...] maja 2018 r. oraz późniejszych, licznych pismach kierowanych do organu I instancji. Potwierdza to stanowisko organu, zawarte również w ww. analizie akt osobowych przeprowadzonej przez Zespół, że "dla uznania zadań koordynatora do spraw obrotu towarami strategicznymi za rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie lub zwalczanie przestępstw i wykroczeń należałoby wykazać konkretny przypadek ujawnienia nieprawidłowości - w aktach osobowych brak jest jakiejkolwiek wzmianki w tym zakresie (m.in. brak wniosków nagrodowych czy opinii służbowych potwierdzających takie zdarzenia)". Tymczasem w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. strona odniosła się do powyższej kwestii wskazując, że w aktach osobowych znajduje się wniosek o przyznanie nagrody indywidualnej (wpływ do [...] w dniu [...] lipca 2009 r.) za ujawnienie próby nielegalnego wywozu broni, a także wniosek o mianowanie na stopień [...], w uzasadnieniu którego wskazano, że funkcjonariusz przyczynił się do wykrycia w dniu [...] kwietnia 2009 r. przestępstwa wynikającego z ustawy o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa. Strona wskazała również, że na stronie intranetowej IC w [...] ukazał się komunikat z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], w którym wskazano, że Dyrektor IC decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] przyznał 25 funkcjonariuszom (w tym stronie) nagrody za ujawnienie przemytu dużej skali (m.in. papierosy, broń i klapki). Strona podniosła również, że jako koordynator ds. obrotu towarami strategicznymi wielokrotnie brała udział w kontroli takich towarów. Kontrola ta odbywała się na odległość poprzez kontrolę i analizę dokumentów, które były przesyłane każdorazowo, gdy istniały wątpliwości co do uznania danych towarów za strategiczne. To koordynator podejmował decyzję o zatrzymaniu takich towarów i zawiadomieniu organów ścigania (chociaż formalnie nie mógł takiego polecenia wydać Naczelnikowi UC). Naczelnik UC miał zaś obowiązek przekazać całość dokumentacji wraz z zawiadomieniem do koordynatora, który powiadamiał o tym fakcie Ministerstwo Finansów. Gdyby zatem koordynator "polecił" Naczelnikowi UC zatrzymać dany towar z uwagi na stwierdzone podejrzenie naruszenia przepisów regulujących obrót towarami strategicznymi, a Naczelnik nie uczynił tego, lecz dopuścił towar do wywozu, wówczas koordynator miałby obowiązek złożyć zawiadomienie do organów ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa oraz o niedopełnieniu obowiązków przez funkcjonariuszy. Zatem twierdzenie organu, że jako koordynator ds. obrotu towarami strategicznymi strona nie wykonywała zadań policyjnych jest bezpodstawne i niedopuszczalne. Powyższa argumentacja odnosi się również do funkcji koordynatora do spraw środków i ograniczeń pozataryfowych, którą strona pełniła w okresie od dnia [...] lutego 2009 r. do dnia [...] lutego 2011 r., co nie zostało uwzględnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem strony, Dyrektor IAS nie podjął próby wyjaśnienia spornych kwestii, nie przeprowadził żadnego wnioskowanego dowodu oraz całkowicie zignorował argumenty podnoszone w toku postępowania. Tymczasem, jak podnosiła strona, charakter zadań policyjnych potwierdzają decyzje Dyrektora Izby Celnej w [...] (tj. decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., decyzja nr [...] z dnia [...] września 2005 r., decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r.), które nakładają dodatkowe obowiązki na wszystkich funkcjonariuszy, a które to zadania nie zostały wymienione w kartach obowiązków. Powyższych decyzji organ I instancji nie wziął jednak pod uwagę i nie wyjaśnił dlaczego zadania wykonywane przez stronę w komórkach orzeczniczych nie wpisują się w rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń. Końcowo strona zaznaczyła, że podtrzymuje argumenty, zarzuty oraz wnioski dowodowe zawarte w pismach z dnia: [...] maja 2018 r., [...] stycznia 2019 r., [...] marca 2019 r., [...] i [...] kwietnia 2019 r. oraz [...] października 2019 r., które stanowią integralną część zażalenia. Motywując powołane na wstępie postanowienie Szef KAS wskazał, że celem ustawodawcy - w świetle przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz obowiązujących przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - było podkreślenie istoty samego aktu mianowania jako dokumentu potwierdzającego zaistnienie określonego stanu z dniem mianowania, a w konsekwencji nabycie z tym dniem uprawnień i przyjęcie obowiązków przez daną osobę jako funkcjonariusza celnego pozostającego w stosunku służby, właśnie od dnia mianowania. Treść przepisów stanowiących o wymogu mianowania funkcjonariusza do Służby Celnej przesądza więc o dacie początkowej okresu służby liczonego do wysługi emerytalnej, czyli do okresu realizacji tzw. zadań policyjnych. Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt K 39/13 Szef KAS wskazał, iż ustawodawca powierzył Służbie Celnej zadania podobne do zadań Policji, zatem sytuacja prawna funkcjonariuszy Służby Celnej, którzy te zadania wykonują, jest podobna do sytuacji funkcjonariuszy Policji. W konsekwencji Trybunał uznał, iż prawo do świadczeń emerytalnych służb mundurowych przysługuje tylko tym funkcjonariuszom, którzy realizują zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy o Służbie Celnej - nadając tym zadaniom priorytetowy charakter. Wykonywanie więc zadań o ściśle policyjnym charakterze, a nie fakt pozostawania w stosunku służbowym i realizacja wszystkich zadań powierzonych Służbie Celnej, w tym w komórkach orzeczniczych, jest decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych. W związku z powyższym za prawidłowe należy uznać ustalenia organu I instancji dokonane na podstawie posiadanej dokumentacji, iż zadania policyjne J. O. wykonywał łącznie przez okres 2 lat, 7 miesięcy i 22 dni. Zdaniem Szefa KAS nie zasługuje na uwzględnienie zarzut strony o co do braku rozpoznania wszystkich jej wniosków dowodowych. Przed wydaniem zaskarżonego postanowienia przeprowadzono dowód z akt osobowych, a także z dokumentów, na które powołała się strona w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. i dokonano oceny wykonywanych zadań pod kątem dopuszczalności uznania ich za zadania, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej. W zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] grudnia 2019 r. organ w sposób wyczerpujący ustosunkował się do wszystkich przedstawionych przez stronę twierdzeń i dokumentów. W ocenie Szefa KAS nieuzasadnione są także zarzuty dotyczące dowolnej interpretacji zadań o charakterze policyjnym sprowadzającej się do nieuznawania za takie zadań realizowanych w komórkach orzeczniczych, braku rzetelnego rozpatrzenia wniosku, czy wybiórczego rozpatrywania dowodów załączonych do wniosku. Sam fakt, iż strona jest niezadowolona z ustaleń poczynionych przez organ co do okresu wykonywania zadań policyjnych nie świadczy o tym, że zaskarżone postanowienie obarczone jest jakimkolwiek błędem. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego, bowiem w istocie sprowadzają się one do zarzutu niepodjęcia przez organ postępowania w takim zakresie, by można było wydać zaświadczenia o żądanej przez stronę treści, pomimo braku materiałów dowodowych będących w posiadaniu organu, potwierdzających spełnienie ustawowych przesłanek. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że prowadzone w oparciu o art. 218 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające spełnia rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinny być okoliczności wynikające z istniejących już ewidencji, rejestrów i innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty lub stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Organ prowadzi postępowanie wyjaśniające tylko w zakresie koniecznym, który potwierdzi treść jakiej żąda wnioskodawca. Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W konsekwencji w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonej dokumentacji danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Z uwagi na charakter postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., brak dokumentacji nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. Z powyższych względów zarzut dotyczący niepodjęcia wszelkich możliwych działań w celu wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, a także nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący posiadanego w aktach kadrowych IAS w [...] materiału dowodowego oraz nieuzupełnienie go w razie potrzeby o inne dowody - nie jest uzasadniony. Zdaniem Szefa KAS, ustalenia organów I i II instancji zostały oparte o dokumentację będącą w posiadaniu organów, z której wprost wynika, jakie okresy pełnienia służby przez J. O. zaliczyć można do okresu realizacji tzw. "zadań policyjnych". W oparciu zatem o istniejącą dokumentację organ potwierdził, że okres wykonywania zadań, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wynosi mniej niż wymagane 5 lat, nie uznając jednocześnie zadań wykonywanych w komórce orzeczniczej. Nie zachodzą przesłanki, że wykonywanie służby w komórce orzeczniczej było związane z wykonywaniem tzw. zadań policyjnych. Podsumowując Szef KAS stwierdził, że Dyrektor IAS w [...] dokonał właściwych ustaleń stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie odnosząc się zarówno do treści dokumentów będących w jego posiadaniu, jak również argumentów podniesionych przez stronę. Mając zaś na uwadze specyfikę postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń oraz obowiązujący stan prawny, właściwie dokonał ustaleń związanych z okresami realizacji tzw. zadań policyjnych. Pismem z dnia 10 marca 2020 r. J. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Szefa KAS z dnia [...] stycznia 2020 r. zarzucając naruszenie: - art. 217 i art. 218 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy dowolności przy ocenie wiarygodności i mocy poszczególnych dowodów, na których organ oparł swą decyzję, - art. 76 § 1 k.p.a. poprzez ignorowanie dokumentów urzędowych o podwyższonej mocy dowodowej występujących w aktach, którymi dysponuje organ, - prowadzenie postępowania wyjaśniającego z rażącym naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 75, art. 77, art. 78 § 1 k.p.a. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień w celu ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia Szefa KAS z dnia [...] stycznia 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Szefa KAS. W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii poruszanych na posiedzeniu Zespołu ds. zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Służby Celnej i Służby Celno-Skarbowej. Nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem zwalczanie i zapobieganie przestępstwom i wykroczeniom, oraz czy interpretacja pojęcia "zadania policyjne" wynika z akt osobowych, czy miała charakter dowolny. Nie zostały wyjaśnione kwestie związane z wykonywaniem zadań polegających na organizowaniu, koordynowaniu i nadzorowaniu zadań o charakterze policyjnym wynikających z akt osobowych – określonych w kartach zadań i obowiązków. Powyższe świadczy o tym, że kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana przez Szefa KAS miała charakter pozorny. Zdaniem skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Szefa KAS, w którym uznał za zasadne ustalenia Dyrektora IAS w [...] w sytuacji, gdy poczyniono je na podstawie wybranych akt osobowych z całkowitym pominięciem pozostałej dokumentacji dostępnej dla organu I instancji. Nie do zaakceptowania jest również stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym dla uznania zadań koordynatora do spraw obrotu towarami strategicznymi za rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie lub zwalczanie przestępstw i wykroczeń należałoby wskazać konkretny przypadek ujawnienia nieprawidłowości, a w aktach osobowych brak jest jakiejkolwiek wzmianki w tym zakresie (m.in. brak wniosków nagrodowych czy opinii służbowych potwierdzających takie zdarzenia). Skarżący podniósł przy tym, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. odniósł się do tej kwestii wskazując, że w aktach osobowych znajduje się m.in. wniosek o przyznanie nagrody indywidualnej za ujawnienie próby nielegalnego wywozu broni oraz inne dokumenty potwierdzające ww. zdarzenia. Jednakże organy obu instancji nie odniosły się do tych dokumentów i nie wyjaśniły powodów, dla których dokumenty te i dowody nie stanowią podstawy do uznania, że jako koordynator ds. obrotu towarami strategicznymi skarżący nie wykonywał zadań związanych z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem lub zwalczaniem przestępstw. Skarżący zaznaczył, że ustawa o Służbie Celnej nie zawiera słowniczka pojęć stosowanych przez ustawodawcę. Odwołując się zatem do wykładni językowej wskazał, że "rozpoznawać" to zidentyfikować kogoś lub coś, "wykrywać" to ujawniać rzecz, która była tajna, ustalić fakty dotyczące czyjegoś udziału w czymś, "zapobiegać" to nie dopuścić do czegoś złego, zaś "zwalczać" to wystąpić przeciwko komuś lub czemuś, przezwyciężyć coś długotrwałym działaniem (Słownik języka polskiego PWN, www.sjp.pwn.pl). W zaskarżonych postanowieniach nie wyjaśniono z jakich względów zadania wykonywanie przez skarżącego w komórkach orzeczniczych nie wpisują się w ww. czynności. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wskazał, że organ w trybie wydania zaświadczenia nie dokonuje interpretacji, nie prowadzi postępowania wyjaśniającego co do charakteru realizowanych przez funkcjonariusza zadań, może jedynie potwierdzać istniejące fakty lub okoliczności, które wynikają z dokumentów odzwierciedlających przebieg służby. W piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2020 r. J. O. podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Do pisma załączył kopie postanowień Szefa KAS z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], z września 2020 r. nr [...], w których, jak wskazał, iż Szef KAS uznał niektóre zadania (zapisane również w wyszczególnionych kartach zakresu obowiązków i uprawnień skarżącego oraz w wydrukach z systemu [...]) za "zadania policyjne", a do których nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Do zadań tych należą: "przekazywanie informacji wyznaczonym osobom w przypadku podejrzenia zaistnienia okoliczności wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz finansowania terroryzmu", "występowanie z wnioskiem o weryfikację dowodów pochodzenia", "sporządzanie opinii i wytycznych w sprawach celnych". Skarżący zaznaczył przy tym, że zapisy o ww. treści bądź podobnej znajdują się również w jego aktach osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Jak podkreśla się w piśmiennictwie, zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (v. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie "w koniecznym zakresie", co wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z pozostających w dyspozycji organu ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor IAS w [...] odmówił wydania zaświadczenia żądanej przez skarżącego treści stwierdzając, że nie posiada on wymaganego 5-letniego stażu służby przy wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Szef KAS wskazując, że organ I instancji dokonał właściwych ustaleń stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie odnosząc się zarówno do treści dokumentów będących w jego posiadaniu, jak również argumentów podniesionych przez stronę. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu II instancji jest co najmniej przedwczesne. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ obszernie omówił tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w art. 217 i nast. k.p.a. powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Odwołał się również do postanowień art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt 39/13. Stwierdził w związku z tym, iż organ I instancji prawidłowo uznał, że łączny czas wykonywania przez skarżącego tzw. zadań policyjnych to 2 lata, 7 miesięcy i 22 dni. Organ II instancji wskazał również, że zarzuty podniesione w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, a dotyczące błędnego ustalenia okresu wykonywania tzw. zadań policyjnych przez skarżącego, nie zasługują na uwzględnienie, jednak swego stanowiska w tym względzie w ogóle nie uzasadnił. Tymczasem skarżący sformułował w zażaleniu konkretne zarzuty przeciwko treści postanowienia organu I instancji z dnia [...] grudnia 2019 r. Wskazał w szczególności, że zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji zawartym w uzasadnieniu ww. postanowienia "dla uznania zadań koordynatora do spraw obrotu towarami strategicznymi za rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie lub zwalczanie przestępstw i wykroczeń należałoby wykazać konkretny przypadek ujawnienia nieprawidłowości - w aktach osobowych brak jest jakiejkolwiek wzmianki w tym zakresie (m.in. brak wniosków nagrodowych czy opinii służbowych potwierdzających takie zdarzenia)". Jednocześnie skarżący podkreślił, że w aktach osobowych znajduje się wniosek o przyznanie nagrody indywidualnej (wpływ do [...] w dniu [...] lipca 2009 r.) za ujawnienie próby nielegalnego wywozu broni, a także wniosek o mianowanie na stopień [...], w uzasadnieniu którego wskazano, że funkcjonariusz przyczynił się do wykrycia w dniu [...] kwietnia 2009 r. przestępstwa wynikającego z ustawy o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa. Odwołał się również do komunikatu z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], w którym wskazano, że Dyrektor IC decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] przyznał 25 funkcjonariuszom (w tym stronie) nagrody za ujawnienie przemytu dużej skali (m.in. papierosów i broni). Do powyższej argumentacji zażalenia organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skarżący w zażaleniu podnosił również, że jako koordynator ds. obrotu towarami strategicznymi brał udział w kontroli takich towarów. Wskazując sposób dokonywania tej kontroli akcentował, że to właśnie koordynator podejmował decyzję o zatrzymaniu ww. towarów i zawiadomieniu organów ścigania. Szczegółowo wskazał powody, dla których - w jego ocenie - funkcjonariusz pełniący funkcję koordynatora ds. obrotu towarami strategicznymi wykonuje zadania policyjne. Argumentację tę odniósł również do funkcji koordynatora do spraw środków i ograniczeń pozataryfowych, którą pełnił w okresie od dnia [...] lutego 2009 r. do dnia [...] lutego 2011 r., co - jak podkreślił - nie zostało w ogóle uwzględnione w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji. Skarżący w zażaleniu podnosił również, że charakter zadań policyjnych potwierdzają decyzje Dyrektora Izby Celnej w [...] (tj. decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., decyzja nr [...] z dnia [...] września 2005 r., decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r.), które nakładają dodatkowe obowiązki na wszystkich funkcjonariuszy, a które to zadania nie zostały wymienione w kartach obowiązków. Zaznaczył również, że organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego zadania wykonywane w komórkach orzeczniczych nie wpisują się w rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń. Do wszystkich tych kwestii organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stwierdził natomiast ogólnikowo, że "argumenty będące podstawą ustalenia krótszego niż pięcioletni okres wykonywania tzw. zadań policyjnych wyjaśnione zostały w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wydanego w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody". Wskazał również, że "nie zachodzą przesłanki, że wykonywanie służby w komórce orzeczniczej było związane z wykonywaniem tzw. zadań policyjnych". Stanowiska tego w sposób przekonujący Szef KAS nie uzasadnił zwłaszcza w kontekście argumentacji przedstawionej w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W istocie uzasadnienie postanowienia organu II instancji nie odnosi się do indywidualnej sprawy skarżącego. Z jego treści nie wynika, aby organ poddał analizie choćby akta osobowe skarżącego, w tym karty zakresu praw i obowiązków, czy też inne dokumenty, na które skarżący powołuje się w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Ogólna argumentacja dotycząca trybu postępowania w przypadku żądania wydania zaświadczenia określonej treści oraz odwołanie się do postanowień art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wyjaśnia w sposób wystarczający z jakich względów organ II instancji uznał zaskarżone postanowienie organu I instancji za prawidłowe. Ma to tym większe znaczenie, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2019 r. opiera się niemal w całości na ustaleniach pochodzących z "Analizy akt osobowych J. O." sporządzonej przez Zespół ds. zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Służby Celnej i Służby Celno-Skarbowej w IAS w [...]. W dokumencie tym dokonano swoistej eksperckiej oceny, czy pewne czynności wykonywane przez skarżącego w toku służby można określić mianem tzw. zadań policyjnych, czy też nie. Skoro skarżący w zażaleniu zakwestionował ocenę dokonaną przez Zespół, to rzeczą organu II instancji było wyczerpujące ustosunkowanie się do wszystkich podnoszonych zarzutów. Nie wystarczy samo stwierdzenie, że organ I instancji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie, konieczne jest bowiem przedstawienie przez organ II instancji przekonującej argumentacji na poparcie tego stanowiska. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 124 § 2 w związku z art. 126 i art. 219 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Ograniczony charakter postępowania wyjaśniającego w świetle art. 218 § 2 k.p.a. nie zwalnia organu z obowiązku wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Wszak postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.), a zatem obowiązkiem organu II instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, a przede wszystkim wyczerpujące ustosunkowanie się do zarzutów zażalenia. Obowiązku tego w niniejszej sprawie organ II instancji nie dopełnił. W związku z powyższym istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Rozpatrując sprawę ponownie Szef KAS uwzględni powyższą ocenę prawną, podda analizie sprawę skarżącego uwzględniając jej indywidualny charakter i rozważy wszystkie zarzuty podnoszone w zażaleniu, powtórzone następnie w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2020 r. Mając na względzie kopie decyzji Szefa KAS załączone do ww. pisma procesowego organ uwzględni wyrażony w art. 8 § 2 k.p.a. obowiązek stosowania jednolitej praktyki przy rozpatrywaniu spraw analogicznych. W tym kontekście właściwe rozpatrzenie sprawy skarżącego wymaga ustalenia na podstawie jakich reguł organ kwalifikuje zadania jako stanowiące rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie oraz zwalczanie przestępstw i wykroczeń, tj. jako tzw. zadania policyjne, a następnie wyjaśnienia dlaczego w przypadku skarżącego zajęto określone stanowisko. W zależności od wyników ww. analizy organ podejmie dalsze działania w celu ostatecznego załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2018 r. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.