II SA/Wa 990/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Ewa Marcinkowska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w zw. z art. 219 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia S. K., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w roku 1998 oraz 2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: S. K. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego uprawnienie do podwyższenia emerytury, za okres służby pełnionej w Policji od 25 kwietnia 1997 r., tj. od chwili rozpoczęcia służby w strukturach Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. do dnia zwolnienia ze służby, tj. 24 lutego 2006 r. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w roku 1998 oraz 2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. S. K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie w części dotyczącej odmowy wydania zaświadczenia za rok 1998. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, iż był w 1998 r. aktywnym policjantem [...] i prowadził szereg postępowań przygotowawczych narażając swoje życie na niebezpieczeństwo. Podkreślił, iż z jego ustaleń wynika, że pracownicy Komendy Miejskiej Policji w K. badając jego sprawę opierali się tylko na materiałach złożonych do archiwum przez Wydział [...] w K., podczas gdy wszystkie postępowania przygotowawcze tego Wydziału były rejestrowane w Książce RSD ówczesnego Wydziału [...] w K., która za lata 1997/1998 znajduje się obecnie w archiwum KWP w P., Filia w Px. Na podstawie tej Książki, a następnie na podstawie akt kontrolnych lub postępowania przygotowawczego można zatem ustalić udokumentowane sytuacje, w których uczestniczył, narażając swoje życie na niebezpieczeństwo. W związku z powyższym zwrócił się o ponowne przeprowadzenie badania dokumentów dotyczących jego pracy za rok 1998. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż rozpatrując żądanie S. K., w trybie art. 218 § 2 k.p.a., przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie. Postępowanie to miało na celu ustalenie, czy w przypadku wymienionego policjanta zaistniały okoliczności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Na potwierdzenie udziału [...] w stanie spoczynku S. K. w czynnościach, o których mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, Dyrektor [...] Komendy Głównej Policji przedłożył imienne karty wykonywanych przez wymienionego policjanta czynności, podczas których istniało bezpośrednie zagrożenie jego życia lub zdrowia: w roku 1999 – 9 razy, w roku 2000 – 7 razy, w roku 2001 – 9 razy, w roku 2002 – 12 razy, w roku 2003 – 14 razy, w roku 2004 – 13 razy oraz w roku 2005 – 16 razy. Natomiast Dyrektor [...] nie potwierdził, by [...] w stanie spoczynku S. K. w roku 2006 wykonywał wspomniane powyżej czynności. Dokumentacja nadesłana z [...] Komendy Głównej Policji stanowiła podstawę do wydania S. K. w dniu 29 lipca 2009 r. zaświadczenia potwierdzającego, że w latach 1999-2005 wykonywał on, co najmniej 6 razy w roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, zbadał całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza. Zwrócił się także do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem, zaś brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia żądania strony został stwierdzony ponad wszelką wątpliwość i jednoznacznie. Analiza materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym, nie wykazała bowiem dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez zainteresowanego w roku 1998 oraz 2006 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Brak jest zatem podstaw do wydania zaświadczenia za rok 1998 oraz 2006. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. K. wniósł o jego uchylenie w części dotyczącej odmowy wydania zaświadczenia za rok 1998. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że ani Komenda Główna Policji, ani Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wzięli pod uwagę jego spostrzeżeń na temat zbierania danych archiwalnych, które zgłosił w piśmie kierowanym do Komendanta Głównego Policji z dnia 21 grudnia 2009 r. oraz w późniejszym zażaleniu z dnia 11 marca 2010 r. Skarżący ponownie podniósł, że w 1998 r. był policjantem operacyjno – dochodzeniowym Wydziału [...] Wojewódzkiej Policji w K. W okresie tym prowadził sprawy w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Był policjantem czteroosobowego wydziału, w związku z czym brał udział we wszystkich czynnościach operacyjno – dochodzeniowych tegoż zespołu. Osoby zajmujące się wyszukiwaniem materiałów archiwalnych, potwierdzających jego udział w czynnościach zagrażających życiu i zdrowiu, skupiły się natomiast jedynie na materiałach złożonych do archiwum przez Wydział [...] KWP w K. Pominięto natomiast fakt, że w roku 1998 wszystkie postępowania przygotowawcze, które prowadził w ramach Wydziału, w którym pracował, były rejestrowane w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. Na potwierdzenie powyższego skarżący zwrócił się o przeanalizowanie Rejestru [...] z 1998 r. Wydziału [...] KWP w K. (nr archiwalny [...] – Archiwum Wydziału ds. Ochrony Informacji Niejawnych KWP w P. – Zespół Zamiejscowy KMP w Px.), podając przykładowe numery śledztw, które wtedy prowadził. Zarzucił, że osoba rozpatrująca jego zażalenie oparła się jedynie na wcześniej zebranych materiałach, nie uwzględniając zgłoszonych przez niego dodatkowych dowodów. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 4 października 2010 r. podtrzymał zarzuty skargi. Ponownie podniósł, że organy obu instancji nie przeprowadziły w jego sprawie postępowania dowodowego w pełnym zakresie, naruszając tym samym art. 77 k.p.a. Zarzucił, że organ odwoławczy nie uwzględnił danych z Rejestru Wydziału [...] KWP w K., pomimo że wnosił o to w zażaleniu na postanowienie Komendanta Głównego Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ odwoławczy rozpoznając zażalenie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Skarżący S. K. ubiegał się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w roku 1998 oraz 2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Przepis § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404) stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Wydawanie zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 217 do art. 220 k.p.a. Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie natomiast z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ wydając zaświadczenie działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są bowiem aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58). Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego. Do postępowania tego mają zatem zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1808/99, LEX nr 75510). Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do ram zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw (vide: Adamiak, Borkowski – Postępowanie administracyjne, s. 576). W niniejszej sprawie o wydanie zaświadczenia, Komendant Główny Policji przeprowadził przed wydaniem postanowienia odmownego postępowanie wyjaśniające. Skarżący w zażaleniu na postanowienie Komendanta Głównego Policji zakwestionował prawidłowość przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, wskazując, iż z jego ustaleń wynika, że pracownicy Komendy Miejskiej Policji w K. badając jego sprawę opierali się tylko na materiałach złożonych do archiwum przez Wydział [...] KWP w K., podczas gdy wszystkie postępowania przygotowawcze tego Wydziału były rejestrowane w Książce RSD ówczesnego Wydziału [...] KWP w K., która za lata 1997/1998 znajduje się obecnie w archiwum KWP w P., Filia w Px. Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpoznając zażalenie ma obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, iż ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu postanowienia. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie odpowiada powyższym wymogom. W sytuacji, gdy skarżący postawił w zażaleniu zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, poprzez pominięcie w tym postępowaniu konkretnego, wskazanego przez niego rejestru, obowiązkiem organu odwoławczego było ustosunkowanie się do tego zarzutu. Było to tym bardziej istotne, że z żadnego z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym nie wynika, aby w toku tego postępowania poddane zostały analizie zapisy w Książce RSD Wydziału [...] KWP w K. za lata 1997/1998, mimo iż skarżący zawarł taką sugestię w swoim piśmie z dnia 21 grudnia 2009 r. skierowanym do Komendanta Głównego Policji. Z treści pisma Komendy Miejskiej Policji w K. z dnia [...] lutego 2010 r., wynika jedynie, że analizie poddane zostały materiały archiwalne za lata 1997 – 1998 dotyczące byłego Wydziału [...] KWP w K., które znajdują się w archiwum KWP w P. W piśmie tym nie ma natomiast jakiejkolwiek wzmianki o tym, że analizowane były także dokumenty za lata 1997/1998 dotyczące byłego Wydziału [...] KWP w K. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził lakonicznie, że organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, zbadał całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza. Nie wyjaśnił jednak, czy badaniu w toku tego postępowania poddano także ten konkretny dokument wskazany przez skarżącego, tj. Książkę RSD Wydziału [...] KWP w K. za lata 1997/1998. Opisane wyżej zaniechanie wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, świadczy o naruszeniu w toku postępowania zażaleniowego podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 k.p.a.). Ponadto brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlaczego organ pominął stanowisko skarżącego wyrażone w zażaleniu, powoduje, że uzasadnienie to nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Niewyjaśnienie przez organ wskazanych wyżej okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie ustosunkować się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, dotyczących nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, a w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnić szczegółowo na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygnięcie. Organ powinien przy tym pamiętać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Organ w toku ponownego rozpoznania sprawy powinien mieć też na względzie, że postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2010 r. zostało zaskarżone przez S. K. jedynie w części dotyczącej odmowy wydania zaświadczenia za rok 1998. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.