II SA/Wa 990/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Janusz Walawski (spr.), Danuta Kania, Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...]. z siedzibą w G. na decyzję Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r., 2. zasądza od Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. na rzecz strony skarżącej [...] z siedzibą w G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Polskie Koleje Państwowe S. A. z siedzibą w W. (dalej PKP) w dniu [...] maja 2018 r. wydały decyzję nr [...], którą utrzymały w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] kwietnia 2018 r., która odmówiono [...] S.A. (dalej [...]) z siedzibą w G. udostępnienia informacji publicznej dot. rewitalizacji budynku zabytkowego dworca kolejowego [...] – [...] poprzez jego przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania na funkcje obsługi podróżnych oraz [...] Politechniki [...] w [...], a także przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku stanowiącego pozostałość po historycznej zabudowie w otoczeniu nieistniejącej dawnej komory celnej na funkcje usług i gastronomii oraz budowę przejścia podziemnego łączącego oba budynki, parkingów naziemnych i infrastruktury towarzyszącej wraz z likwidacją kolidujących z inwestycją budynków w zakresie 14 punków szczegółowo określonych we wniosku z dnia 5 marca 2018 r. PKP w uzasadnieniu decyzji podały, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydały decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku obejmującym pkt 1-3, 5-8 i 10-14 wniosku. Odmowa podyktowana była tym, że żądane informacje podlegają ograniczeniu w szczególności ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy oraz z uwagi na konieczność przetworzenia w celu ewentualnego udzielenia informacji zgodnie z ustawą. W dniu 25 kwietnia 2018 r. do Spółki wpłynął wniosek z dnia [...] kwietnia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy o udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Zdaniem Spółki, w sposób rzetelny dokonała ona analizy przedmiotowej sprawy, a następnie zgodnie z uregulowaną w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 dalej jako "K.p.a.") zasada przekonywania, dokładnie wyjaśniła podstawę prawną i faktyczną dotycząca odmowy udzielenia wnioskowanych informacji. Rozpoznając wniosek, Zarząd Spółki rozważył, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną do udostępnienia której zobowiązana jest Spółka, tzn. czy wniosek dotyczy wykonywania przez Spółkę zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym. Zarząd ocenił, że wniosek w zakresie wskazanym w pkt 1-3, 5-8 i 10-14 dotyczy udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże informacje te podlegają ograniczeniu ze względu na tajemnice przedsiębiorcy. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję PKP z dnia [...] maja 2018 r. zarzucając, że do jej wydania doszło w warunkach naruszenia następujących przepisów: 1. art. 5 ust. 2 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 dalej jako "u.d.i.p.") w zw. z art. 11 ust. 4 Ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 419), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w niniejszej sprawie, skutkujące odmową udostępnienia informacji publicznej; 2. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i niezasadne ograniczenie konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne; 3. art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy przepisy te obligują organ do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podnosząc powyższe zarzuty [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji poprzedzającej i zasądzenia na jej rzec kosztów postępowania. PKP w odpowiedzi na skargę wniosły o jej oddalenie i podtrzymały stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, a w szczególności art. 107 § 3 K.p.a., które to uchybienie w związku z powołaniem w jej podstawie prawnej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca, co do zasady nie poddają się kontroli sądu administracyjnego w zakresie oceny, czy prawidłowe było przyjęcie przez PKP, że żądane informacje w całości stanowią informację publiczną, a jeżeli tak, to czy korzystają z ochrony z uwagi na tajemnicę publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Uzasadnienia obu decyzji nie odpowiadają wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który ustanawia ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Właściwe w każdym punkcie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, [...] użyła określenia "wszelkich". W tej sytuacji na PKP ciążył obowiązek wyjaśnienia, czy wszystkie żądane dokumenty maja charakter informacji publicznej. Dopiero rozstrzygnięcie tej kwestii dawało możliwości ewentualnego objęcia ochroną żądanych informacji publicznych z uwagi na interes przedsiębiorcy. Ponadto PKP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji poprzedzającej stwierdził, że "wnioskowane informację podlegają ograniczeniu w szczególności ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy oraz z uwagi na konieczność przetworzenia informacji w celu ew. udzielenia informacji". Kwestia związana z ewentualną koniecznością przetworzenia żądanych informacji, a co za tym idzie, czy w grę wchodzi udostępnienie informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 3 pkt 1 u.d.i.p. została przez PKP całkowicie pominięta. W świetle art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest udostępnianie informacji, a odmowa jej udostępnienia wyjątkiem od tej zasady. Wykazanie zaistnienia przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej nie może być rozumiane jako ogólne wskazanie przez organ, że dana informacja stanowi właśnie np. tajemnicę przedsiębiorcy, albowiem podmiot ten przejawił wolę objęcia jej ochroną. Nie chodzi bowiem w uzasadnieniu decyzji o powołanie lakonicznych zwrotów, czy stwierdzeń, jak miało to miejsce w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach, iż dana informacja podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W uzasadnieniach decyzji brak jest wyjaśnienia dlaczego żądane informacje (i czy każda z nich, i czy w pełnym zakresie) posiadają dla PKP bądź innego podmiotu (z dokładnym wskazaniem tego podmiotu) wartość gospodarczą. PKP ogólnie też stwierdziły żądane informacje mają dla nich wartość gospodarczą nie wskazując i nie wyjaśniając w czym tej wartości dopatruje i nie stwierdziły nawet, że ujawnienie którejkolwiek z żądanych informacji mogłoby wywołać szkodę w jej działalności, bądź w działalności innego przedsiębiorcy (z dokładnym wskazaniem tego przedsiębiorcy) i nie wykazały na czym ta ewentualna szkoda miałaby polegać. Przytoczenie dodatkowych argumentów w odpowiedzi na skargę nie może stanowić o prawidłowości decyzji. Z zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w żaden sposób nie wynika, co w istocie przemawiało za uznaniem, że żądane informacje korzystają z ochrony z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec uchylenia obu decyzji z uwagi na naruszenie przepisu prawa procesowego, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie dokonywał oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ocena w tym zakresie, wobec stanu sprawy, byłaby przedwczesna. Ponownie rozpatrując wniosek PKP uwzględni wskazania Sądu, co do konieczności wszechstronnego rozważenia charakteru każdej żądanej we wniosku informacji i należytego, wyczerpującego uzasadnienia decyzji pozwalającego na kontrolę jej zgodności z prawem, ewentualnie udostępni żądane informacje publiczne w przypadku zmiany stanowiska, co do ich charakteru, czy też uzna, że żądanie dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej ustawy.