II SA/Wa 996/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz J. P. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 6 maja 2024 r. r.pr. B.K. (dalej: pełnomocnik Skarżącego) wniósł w imieniu J.P. (dalej: Skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd lub WSA w Warszawie) skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: organ II instancji) z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: organ I instancji) z [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie rzeczy. Skarżący został zwolniony ze służby w Straży Granicznej rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] czerwca 2009 r. nr [...] z dniem [...] lipca 2009 r. W związku ze zwolnieniem ze służby Skarżącemu wypłacono należności przysługujące z tytułu zwolnienia, w tym ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Pismem z 2 grudnia 2018 r. Skarżący w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15; dalej: wyrok K 7/15) zwrócił się do organu I instancji o ponowne naliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz ustawowych odsetek. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] organ I instancji odmówił uwzględnienia powyższego wniosku, natomiast organ II instancji decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymał ją w mocy. Wskutek wniesienia przez Skarżącego skargi na powyższą decyzję Sąd wyrokiem z 9 grudnia 2019 r. (sygn. akt. II SA/Wa 1154/19) uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Sądu spór między Stronami dotyczył w istocie odniesienia skutków wyroku K 7/15, w myśl którego art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja), do analogicznego w treści przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (dalej: Rozporządzenie). Sąd, powołując się na doktrynę, podniósł, że negatywne orzeczenie TK uchyla domniemanie konstytucyjności normy prawnej, a nie przepisu prawnego. Taka sama norma prawna może być zawarta w przepisach rożnych aktów prawnych. Wyrok TK o niekonstytucyjności normy zakodowanej w konkretnym przepisie prawa deroguje zatem z systemu prawa ten przepis lub jego część. Musi mieć jednak również wpływ na stosowanie innych przepisów zawierających taką samą niekonstytucyjną normę. Ponadto Sąd uznał, że całkowicie nieuzasadnione jest w praktyce stosowania prawa przez organy administracyjne zastosowanie normy prawnej (w tym przypadku o randze podustawowej), którą TK uznał za niezgodną z Konstytucją. Konkludując, Sąd wskazał, że podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy bez konieczności ingerencji prawodawcy z uwzględnieniem wyroku K 7/15. Wskutek wniesienia przez organ II instancji skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) oddalił ją wyrokiem z 25 października 2023 r. (sygn. akt III OSK 2580/21). Po ponownym rozpoznaniu wniosku Skarżącego z 2 grudnia 2018 r. decyzją z [...] lutego 2024 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 119a ust. 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 1080 ze zm.; dalej: ustawa o Straży Granicznej) w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610; dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach), ponownie odmówił Skarżącemu ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że wypłata ekwiwalentu nastąpiła wraz ze zwolnieniem Skarżącego ze służby w lipcu 2009 r. w prawidłowej wysokości, tzn. według stanu prawnego obowiązującego przed 6 listopada 2018 r. Pismem z 26 lutego 2024 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł odwołanie od decyzji z [...] lutego 2024 r. Decyzją z [...] kwietnia 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt k.p.a. oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia zw. z art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podniósł, że pomiędzy wydaniem decyzji nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] stycznia 2019 r. oraz decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] kwietnia 2019 r. utrzymującej w mocy powyższą decyzję a datą wyrokowania sądowego w sprawie zmianie uległ stan prawny w ten sposób, że w życie wszedł przepis art. 9 ust. 2 ustawy szczególnych rozwiązaniach, który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem stanowi, iż przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r. W sytuacji gdy pomiędzy wyrokowaniem a ponownym rozpoznaniem sprawy doszło do istotnej zmiany stanu prawnego organ procedujący w sprawie nie był związany treścią art. 153 p.p.s.a. Ponadto organ stwierdził, że na mocy art. 6 k.p.a. miał prawo do własnej oceny skutków prawnych normy intertemporalnej wyrażonej w art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Zgodnie z brzmieniem nowego art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy funkcjonariuszowi Straży Granicznej w związku ze zwolnieniem ze służby oblicza się przyjmując współczynnik 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za każdy dzień niewykorzystanego urlopu. Powyższy przepis wszedł w życie z dniem 1 października 2020 r. W cytowanych wyżej przepisach przejściowych ww. ustawy przepis art. 9 ust. 2 uregulował sytuację prawną funkcjonariuszy Straży Granicznej zwolnionych ze służby przed datą wejścia w życie cytowanej zmiany. Ustawodawca odniósł się do kwestii sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy nabyte przed dniem 6 listopada 2018 r. i po dniu 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w gorę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W przedmiotowej skardze pełnomocnik Skarżącego wniósł o: 1) uchylenie decyzji organów obu instancji, 2) zobowiązanie organu I instancji na podstawie art. 145a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) do załatwienia sprawy w określony sposób, 3) zasądzenie kosztów postępowania, 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zarzucając organom obu instancji naruszenie: 1) art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wejście w życie przedmiotowego przepisu spowodowało zmianę stanu prawnego na dzień wydawania decyzji, mającego wpływ na sytuację Skarżącego, podczas gdy wejście w życie wyżej wymienionego przepisu nie spowodowało zmiany stanu prawnego, która to zmiana mogłaby mieć wpływ na sytuację prawną Skarżącego; 2) art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ówcześnie obowiązującej ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji, i tym samym dokonanie również przez Organ II instancji błędnej wykładni wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji niewłaściwego ich zastosowania, pomimo że przepisy te są niezgodne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji w zakresie, w jakim ustalają wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 uposażenia; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez ponowne ustalenie i wypłacenie Skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy wraz z odsetkami ustawowymi ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) poprzez uznanie przez organ II instancji, że organ I instancji procedujący w sprawie nie był związany treścią art. 153 p.p.s.a. z tej przyczyny, że w sprawie pomiędzy wyrokowaniem a ponownym rozpoznaniem sprawy doszło do zmiany stanu prawnego mającej wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, podczas gdy organ II instancji błędnie uznał, iż w sprawie doszło do zmiany stanu prawnego, która zmieniałaby sytuację prawną Skarżącego - taka zmiana nie wystąpiła, a zatem zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji był związany treścią art. 153 p.p.s.a; 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji odmawiającej ponownego ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości należnej Skarżącemu, która została wydana wbrew treści wyroku WSA w Warszawie z 9 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Wa 1154/19. oraz stosownie do treści wyroku NSA z 25 października 2023 r., sygn. akt: III OSK 2580/21, którymi to orzeczeniami zarówno organ I, jak i organ II instancji byli w niniejszej sprawie związany, a których to orzeczeń sądowych wyżej wymienione Organy nie uwzględniły przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy; 6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy Organ ten dopuścił się rażącego naruszenia prawa uznając, iż jest on zobowiązany w niniejszej sprawie do wydania decyzji na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji i powinien rozpoznać sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny na dzień wydawania decyzji - przez co według organu niemożliwym jest rozpatrzenie sprawy zgodnie z żądaniem Skarżącego oraz zgodnie ze stanowiskiem WSA w Warszawie z 9 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Wa 1154/19, oraz zgodnie ze stanowiskiem NSA z 25 października 2023 r., sygn. akt: III OSK 2580/21 - podczas gdy zarówno stan faktyczny jak i stan prawny bezpośrednio odnoszący się do sytuacji Skarżącego w niniejszej sprawie nie uległ zmianie, w stosunku do stanu faktycznego oraz stanu prawnego, w jakim znajdował się Skarżący zarówno na moment wydania decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] nr [...] z [...] stycznia 2019 r. oraz decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., jak również na moment wydania wyżej wymienionych orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w toku postępowania administracyjnego, oraz o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zaskarżona decyzja organu II instancji z [...] kwietnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] lutego 2024 r. została wydana wskutek wyroku NSA z 25 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2580/21 oddalającego skargę kasacyjną organu II instancji od wyroku WSA w Warszawie z 9 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1154/19. NSA zaaprobował pogląd WSA w Warszawie co do niezgodności § 2 ust. 2 Rozporządzenia z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji oraz z art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 ustawy o Straży Granicznej. Nadto NSA wyraźnie opowiedział się za uznaniem wyroku K 7/15, jako wskazówki interpretacyjnej przy wykładni § 2 ust. 2 Rozporządzenia. NSA wskazywał, iż Rozporządzenie zostało derogowane na podstawie ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1635). Stosownie do treści art. 19 ust. 2 tej ustawy dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 3 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 118 ust. 4 tej ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Nowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej nie weszły w życie. Zgodnie z art. 26 ww. ustawy ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą od dnia 1 lipca 2019 r. Oznacza to, że Rozporządzenie zostało uchylone w całości z dniem 1 lipca 2020 r. Uchylenie art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej zostało dokonane w art. 2 pkt 34 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która weszła w życie 1 października 2020 r. Jednocześnie w art. 2 pkt 35 tej ustawy, po art. 119 ustawy o Straży Granicznej dodano m.in. art. 119a ust. 1 w następującym brzmieniu: "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W ten sposób regulacja dotycząca sposobu obliczania funkcjonariuszom Straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe została zawarta w ustawie o Straży Granicznej. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Zmianie przez art. 2 pkt 22 ustawy o szczególnych rozwiązaniach uległo także brzmienie art. 86 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który stanowi, że: funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Przez dni robocze rozumie się dni od poniedziałku do piątku, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy. Uwzględniając powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, iż błędne jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym w świetle art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach brak było podstaw prawnych do wypłaty Skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wysokości innej niż wynikająca z naliczenia tego świadczenia w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej. Należy bowiem mieć na względzie pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1749/22, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowił przeszkodę do stosowania art. 119a ustawy o Straży Granicznej, który jest zgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz ze stanowiskiem TK wyrażonym w wyroku K 7/15, wobec funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. W tymże wyroku NSA podkreślił, że ostatnie zdanie art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wynikających z przepisów ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Wskazał jednocześnie, iż pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy wymaganego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (S. Wronkowska, Więź treściowa systemu norm prawnych - "zasady prawa", [w:] S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Zdaniem NSA przy wykładni pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w rozumieniu zdania ostatniego art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach należy brać pod uwagę nie tylko powyższe ustalenia, lecz i to, że w treści art. 9 ust. 2 tej ustawy ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią § 2 ust. 2 Rozporządzenia, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach o stosowaniu art. 119a ustawy o Straży Granicznej "w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 2 ww. ustawy, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym wejścia w życie niniejszej ustawy". Tym samym należy odróżnić sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania. Natomiast ustawa o Straży Granicznej zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty. Na tej podstawie NSA przyjął, że pojęcie zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w rozumieniu ostatniego zdania art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym - na tle treści art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach - będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik. Normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów jest art. 66 ust. 2 Konstytucji, który dodatkowo stanowi, że maksymalne normy czasu pracy określa ustawa. Prawo to traktowane jest jako gwarantowane w sposób bezwarunkowy, a skoro rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu (wyrok TK z 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08), to również konstytucyjne gwarancje prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mają charakter bezwarunkowy. Zawsze, gdy pracownikowi przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13). Rozstrzygające są w tym zakresie unormowania ustawowe, zgodnie bowiem z treścią art. 80 Konstytucji praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia, jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać. Treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, celowościowego i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta, określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej i ułatwia proces ich obliczania od 1 października 2020 r., jak też - zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej - w sprawach dotyczących wypłatyekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r.. Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 119a ustawy o Straży Granicznej obowiązujących przed 6 listopada 2018 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania czwartego (ostatniego) art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed 6 listopada 2018 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu, istotę corocznego płatnego urlopu oraz istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował TK w motywach wyroku K 7/15. W tym aspekcie TK wskazał, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, a ten sposób obliczania wartości 1 dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera też treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za 1 dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela i uznaje za własną wykładnię art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przedstawioną przez NSA w ww. wyroku z 25 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2580/21. Sąd podziela również pogląd, iż pełna wykładnia przepisów art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 119a ustawy o Straży Granicznej nie daje podstaw do stwierdzenia wtórnej niekonstytucyjności normy wynikającej z tych przepisów. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, iż argumentację przywołaną w skardze należy uznać za prawidłową i przemawiającą za uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] lutego 2024 r. Ponownie rozpoznając wniosek Skarżącego z 2 grudnia 2018 r., organ uwzględni wyżej przedstawioną ocenę prawną. Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącego o wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1a p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a., jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Stosując się do zapadłych w sprawie orzeczeń, organ powinien wypłacić wyrównanie ekwiwalentu w stosownej wysokości, lecz nie w formie decyzji czy postanowienia, a czynności materialno-technicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 98/22). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji. Na poczet kosztów postępowania Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego w wysokości 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Na zgodny wniosek obu Stron sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.