II SA/Wa 997/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2005 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania przyrzeczenia wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Gospodarki i Pracy na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 555 zł ( pięćset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., wydaną na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) oraz § 3 ust. 2f pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz. U. Nr 153, poz. 1766 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., odmówił wydania przyrzeczenia wydania zezwolenia na pracę cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obywatela [...] Z. P. P. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z § 3 ust. 2f pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia, wojewoda wydaje pracodawcy decyzję o odmowie wydania przyrzeczenia w stosunku do cudzoziemca, który został skazany w Rzeczypospolitej Polskiej prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności. Z dołączonej do akt sprawy informacji z Krajowego Rejestru Karnego Ministerstwa Sprawiedliwości wynika, iż w stosunku do Z. P. P. orzeczono w dniu [...] października 2003 r. karę [...] lat pozbawienia wolności, a wyrok uprawomocnił się w dniu [...] maja 2004 r. Powyższe obliguje organ do wydania decyzji odmownej, pomimo pozytywnej oceny przydatności cudzoziemca dla lokalnego rynku pracy, odroczenia wobec skazanego odroczenia wykonania kary oraz kasacji od wyroku wniesionej do Sądu Najwyższego. W odwołaniu od tej decyzji Spółka wskazała na fakt, że dopiero ostatnia nowelizacja rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej wprowadziła tak restrykcyjną odmowę przyznania przyrzeczenia, a od wyroku została wniesiona w dniu [...] lipca 2004 r. do Sądu Najwyższego kasacja oraz wykonanie kary zostało odroczone. Powołała się również na pozytywną ocenę cudzoziemca dla lokalnego rynku pracy oraz jego obowiązek alimentacyjny wobec dziecka z pierwszego małżeństwa, wnosząc o uchylenie decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy, bądź jej przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Minister Gospodarki i Pracy decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005 r., działając na podstawie art. 17 pkt 2, art. 104 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołał się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonej decyzji, a nadto podniósł, że fakt odroczenia wykonania kary nie wpływa na kwestie uzyskania przyrzeczenia wydania zezwolenia na wykonywanie pracy, lecz raczej budzi wątpliwości co do stanu zdrowia cudzoziemca i zdolności do wykonywania pracy. Podniósł też, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wojewoda po zasięgnięciu opinii marszałka województwa, wydaje kryteria wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców i kreuje w ten sposób politykę zatrudnienia. Dlatego też argumenty dotyczące sytuacji cudzoziemca oraz przydatności podmiotu dla lokalnego rynku pracy mogłyby zostać uznane w trybie art. 7 bądź art. 132 kpa przy rozpatrywaniu odwołania. Najistotniejszym argumentem wydania odmowy było jednak skazanie go na karę pozbawienia wolności. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu ponownie powołała się na odroczenie kary pozbawienia wolności ze względu na chorobę i trudną sytuację osobistą cudzoziemca, wniesioną od wyroku kasację, na pozytywną ocenę przydatności dla lokalnego rynku pracy. W ocenie skarżącej Spółki organ administracji publicznej mechanicznie zastosował przepis § 3 ust. 2f pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001 r. w oderwaniu od obiektywnych okoliczności oraz w sposób budzący wątpliwości umniejszył przydatność dla lokalnego rynku pracy, stosując niedawno zaostrzoną, a wynikającą z tego przepisu przesłankę. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki i Pracy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną, zbieżną z zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych, niż podniesione w skardze, zgodnie bowiem z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) zawiera generalną zasadę, iż cudzoziemiec uzyskuje prawo do wykonywania pracy w Polsce na podstawie zezwolenia na pracę wydanego przez wojewodę właściwego ze względu na siedzibę pracodawcy. Postępowanie zmierzające do wydania zezwolenia składa się w zasadzie z dwóch etapów, bowiem zgodnie z treścią art. 88 ust. 2 powołanej ustawy, warunkiem wydania zezwolenia na pracę jest wcześniejsze uzyskanie przez pracodawcę przyrzeczenia i uzyskanie przez cudzoziemca odpowiedniej wizy lub zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub zezwolenia, o którym mowa w przepisach o zasadach i warunkach wjazdu i pobytu obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej oraz członków ich rodzin na terytorium RP. Jednakże w myśl art. 88 ust. 3 cyt. ustawy, w przypadku, gdy cudzoziemiec posiada odpowiednią wizę lub zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP, albo też inny dokument lub zezwolenie na wjazd i pobyt w Polsce, wojewoda wydaje decyzję w sprawie zezwolenia na pracę. Oznacza to, że przyrzeczenie jest wydawane wtedy, gdy cudzoziemiec nie uzyskał jeszcze odpowiedniej wizy lub innego wymaganego dokumentu uprawniającego do zamieszkania lub pobytu na terytorium RP, zaś jego wydanie jest zbędne, jeżeli cudzoziemiec ma prawo do pobytu w Polsce. Prowadzone przez wojewodę postępowanie jest niewątpliwie postępowaniem administracyjnym, które pomimo braku wyraźnego ustawowego odesłania, toczy się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a to za sprawą art. 1 pkt 1 kpa, z uwzględnieniem regulacji zawartych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zarówno przyrzeczenie, jak i zezwolenie na pracę cudzoziemca, stosownie do treści art. 88 ust. 8 omawianej ustawy, są wydawane na wniosek pracodawcy, natomiast przybierają one formę decyzji administracyjnych, na co wskazuje art. 88 ust. 5 pkt 3 i ust. 9. Zgodnie zaś z art. 104 § 2 kpa, decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji, co uprawnia do stwierdzenia, że wydawanie w procesie ubiegania się o wydanie zezwolenia dwóch decyzji administracyjnych oznacza, że mamy do czynienia z dwiema odrębnymi sprawami administracyjnymi. Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim rozumowaniem wydaje się być treść art. 88 ust. 8 ustawy stanowiącego, że tak przyrzeczenie, jak i zezwolenie wydawane są na wniosek pracodawcy. Jednakże z uwagi na to, że w określonych sytuacjach wydanie zezwolenia na pracę musi być poprzedzone wydaniem przyrzeczenia, dopuszczalne jest zawarcie w jednym wniosku zarówno żądania o wydanie przyrzeczenia, jak też zezwolenia po spełnieniu określonych wymagań dotyczących prawa pobytu, na co wskazuje treść art. 88 ust. 8 zd. 3 ustawy. Co prawda akt wykonawczy regulujący te kwestie, tj. rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz. U. Nr 153, poz. 1766 ze zm.), zawierający wzór wniosku o wydanie zezwolenia, nie przewiduje wzoru wniosku o wydanie przyrzeczenia, lecz wzór ten ma charakter jedynie pomocniczy, zaś ani przepisy rozporządzenia, ani też przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie zastrzegają konieczności złożenia wniosku na urzędowym formularzu. W rozpatrywanej sprawie pracodawca - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. - wystąpiła w dniu [...] grudnia 2004 r. do Wojewody [...] z wnioskiem - na urzędowym formularzu - o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca Z. P. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zaś organ decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. odmówił wydania przyrzeczenia wydania zezwolenia na pracę tego cudzoziemca na terytorium RP, powołując się na prawomocny wyrok sądu skazujący cudzoziemca na karę pozbawienia wolności, przez co wyczerpana została przesłanka odmowy wydania przyrzeczenia określona w § 3 ust. 2f pkt 1 cyt. rozporządzenia. Natomiast wbrew żądaniom pracodawcy, ograniczającym się do wydania zezwolenia, Wojewoda [...] wydał decyzję odmawiającą wydania przyrzeczenia, a zatem postępowanie w sprawie przyrzeczenia zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek pracodawcy. Należy zauważyć, że żaden przepis ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie daje wojewodzie uprawnienia do orzekania z urzędu o wydaniu bądź odmowie wydania przyrzeczenia wydania zezwolenia. Decyzja wojewody rozstrzygająca w przedmiocie innym niż zawarty we wniosku została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, zaś zaskarżona decyzja również jest wadliwa, bowiem utrzymuje w mocy decyzję wydaną z naruszeniem prawa i z tego względu Sąd uchylił obydwie decyzje. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] winien rozstrzygnąć sprawę zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, z uwzględnieniem § 4 omawianego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, który zawiera nakaz odpowiedniego stosowania § 3 tego rozporządzenia, a więc także jego ust. 2f pkt 1 dotyczącego domowy wydania zezwolenia z uwagi na fakt skazania cudzoziemca prawomocnym wyrokiem sądowym na karę pozbawienia wolności. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach na podstawie art. 200 powołanej ustawy.