II SA/Wa 999/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia – oddala skargę – Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr 41, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających nabycie uprawnień do podwyższenia emerytury. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: W dniu [...] stycznia 2017 r. do [...]OSG wpłynął wniosek [...] SG G. W. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że od dnia [...] lipca 1997 r. do dnia [...] lutego 2017 r. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r.". Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, wskazując w uzasadnieniu, że w posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych brak jest zapisów, które potwierdziłyby, że G. W. realizował czynności służbowe w warunkach określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r., z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. G. W. wniósł do Komendanta Głównego Straży Granicznej zażalenie na ww. postanowienie zarzucając naruszenie: - art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 1, art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. polegające na zaniechaniu wydania zaświadczenia potwierdzającego, że skarżący pełnił służbę w [...]OSG w okresie od dnia [...] lipca 1997 r. do dnia [...] lutego 2017 r. w warunkach uzasadniających nabycie uprawnień do podwyższenia emerytury, - § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zw. z art. 15 ust. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.), dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...)" w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przesłanką uzasadniającą podwyższenie emerytury jest podejmowanie przez funkcjonariusza w przewidzianym w tym przepisie wymiarze czasowym określonych czynności, w których zagrożenie życia lub zdrowia było bezpośrednie i dotyczyło samego funkcjonariusza, podczas gdy ustawodawca wymaga jedynie działania w warunkach zagrożenia szczególnego, niekoniecznie odnoszącego się bezpośrednio do osoby funkcjonariusza, zaś kryterium bezpośredniości wprowadzone zostało do ww. rozporządzenia w sposób sprzeczny z Konstytucją RP. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie wnioskowanego zaświadczenia. W motywach zażalenia skarżący podniósł w szczególności, że organ wydał zaskarżone postanowienie z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13). Ponadto zarzucił, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niewystarczającym zakresie, w szczególności pominął liczne źródła informacji, pozostające w jego dyspozycji, a pozwalające na ustalenie okoliczności istotnych dla wydania przedmiotowego zaświadczenia. Stwierdził również, że biorąc pod uwagę doświadczenie życiowe, jest mało prawdopodobnym, aby organ nie był w posiadaniu danych potwierdzających żądane informacje, zaś zaniechanie wydania postanowienia nastąpiło sprzecznie z ww. przepisami postępowania administracyjnego. Komendant Główny Straży Granicznej nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia. Motywując powołane na wstępie postanowienie z dnia [...] maja 2017 r. stwierdził, iż z teczki akt osobowych [...] SG G. W. wynika, że w okresie od [...] lipca 1997 r. do [...] lutego 2017 r. (data zwolnienia ze służby w Straży Granicznej) pełnił on służbę w [...]OSG w: Wydziale Ochrony Granicy Państwowej, Wydziale [...], Poradni [...] - Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, Wydziale do Spraw Cudzoziemców, zespole granicznym grupy granicznej Placówki SG w [...], zespole służby granicznej grupy granicznej Placówki SG w [...]. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Natomiast szczegółowe warunki podwyższania emerytury zostały określone w obowiązujących we wnioskowanym okresie: rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Zgodnie z § 4 pkt 1 i 2 ww. rozporządzeń emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: (1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; (2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Organ odwoławczy zauważył, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13) przepis § 4 pkt 1 ma zastosowanie z wyłączeniem sformułowania o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia". Podkreślił również, że brzmienie § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia we wszystkich wymienionych aktach prawnych pozostawało niezmienione. Dalej organ odwoławczy wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku wyjaśnił, iż zwrot "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Pierwszy odnosi się bowiem do relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza a zagrożeniem, drugi zaś dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się bowiem takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub inną osobę. Komendant Główny Straży Granicznej zaznaczył, że istnieje różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie niesie za sobą służba w Straży Granicznej dla funkcjonariusza a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji. Sytuacje, zdarzenia lub czynności wskazane w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r. muszą być rozumiane ściśle, albowiem uprawnienia zwiększenia wymiaru emerytury wynikają dokładnie z opisanych w przepisie sytuacji, zdarzeń lub czynności, nie zaś z okoliczności podobnych. Zagrożenie musi być rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć, nie może mieć też charakteru abstrakcyjnego, lecz musi być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Nie chodzi zatem o codzienne trudy służby i jej niebezpieczeństwa, ale wyjątkowe zdarzenia wprost godzące w życie lub zdrowie funkcjonariusza. Organ odwoławczy stwierdził, że samo wykonywanie przez skarżącego czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia nie stanowi podstawy do uznania, iż służba ta pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Za takie można byłoby uznać stwierdzenie zaistnienia zagrożenia wyjątkowego, innego niż wynikające z normalnego toku służby. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1643 ze zm.) funkcjonariusz Straży Granicznej przed podjęciem służby składa ślubowanie i zobowiązuje się stać na straży niepodległości i suwerenności oraz strzec nienaruszalności granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, nawet z narażeniem życia. W związku z powyższym każdy funkcjonariusz wykonując obowiązki służbowe zobowiązuje się wykonywać je nawet z narażeniem życia. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 18 października 2004 r.", środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. Komendant Główny Straży Granicznej podzielił stanowisko organu I instancji, że dokumentacja znajdująca się w teczce akt osobowych skarżącego nie stanowi o podejmowaniu przez niego czynności w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury. Skarżący nie pobierał również zwiększenia dodatku służbowego za wykonywanie czynności określonych w ww. rozporządzeniu. Ze szczegółowych zakresów obowiązków i uprawnień [...] SG G. W. również nie wynika, aby był on uprawniony do wykonywania czynności z zakresu pionu operacyjno-śledczego ani podejmowanych w celu ochrony osób i mienia, których to Straż Graniczna nie posiada w katalogu swoich zadań i uprawnień. Samo mianowanie na stanowisko nie jest dowodem na to, że czynności podejmowane przez funkcjonariusza odbywały się w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Również nie każde wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo dokonywanie interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego stanowi wykonywanie obowiązków służbowych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza. Organ odwoławczy stwierdził, że na etapie postępowania przed organem I instancji oprócz akt osobowych dokonano analizy dokumentów znajdujących się w zasobach Archiwum Straży Granicznej w [...]. Analiza dokumentów będących w dyspozycji Archiwum nie wykazała, aby skarżący pełnił służbę w warunkach określonych w § 4 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia. Ponadto w 2016 r. Komendant [...]OSG powołał komisję w celu dokonania analizy jednostek archiwalnych znajdujących się w zasobach Archiwum Zakładowego Wydziału Ochrony Informacji [...]OSG oraz zdarzeń ujętych w Centralnej Bazie Danych Systemu Wspomagania Kierowania SG w zakresie niezbędnym do merytorycznej oceny zaistnienia przesłanek uzasadniających prawo do podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy emerytury, o których mowa w § 4 rozporządzenia, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. Jednocześnie Komendant [...]OSG wystąpił do kierowników wszystkich jednostek i komórek organizacyjnych [...]OSG zobowiązując ich do dokonania kwerendy wszelkiej dokumentacji zgromadzonej do dnia [...] grudnia 2015 r. pod kątem zaistnienia przesłanek, o których mowa powyżej. Zarówno ze sprawozdania z prac komisji, jak i odpowiedzi udzielonych przez kierowników jednostek i komórek, w których skarżący pełnił służbę, tj. Naczelnika Wydziału Koordynacji Działań, Kierownika Służby Zdrowia, Naczelnika Wydziału Granicznego, Komendanta Placówki SG w [...], Naczelnika Wydziału Techniki i Zaopatrzenia, Naczelnika Wydziału do Spraw Cudzoziemców, Naczelnika Wydziału Operacyjno-Śledczego oraz Naczelnika Wydziału Zabezpieczenia Działań wynika, że w posiadanej dokumentacji brak jest zapisów stwierdzających pełnienie przez podległych funkcjonariuszy służby w warunkach opisanych w § 4 ww. rozporządzenia z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Tym samym brak jest potwierdzenia pełnienia służby w tych warunkach przez skarżącego. Organ odwoławczy zauważył również, że w dniu [...] stycznia 2017 r. (fax [...]) wystąpiono do Naczelnika Wydziału Operacyjno-Śledczego z prośbą o udzielenie informacji za rok 2016 w zakresie realizacji przez komórki i jednostki organizacyjne [...]OSG polecenia Komendanta Oddziału nr [...] z dnia [...] września 2012 r. dotyczącego merytorycznej oceny zaistnienia w 2016 r. przesłanek uzasadniających prawo funkcjonariuszy do podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w oparciu o powołane rozporządzenie. W odpowiedzi na powyższe Naczelnik Wydziału Operacyjno-Śledczego poinformował, że nie posiada dokumentacji z komórek i jednostek organizacyjnych [...]OSG potwierdzających wystąpienie przedmiotowych okoliczności w trakcie realizacji czynności służbowych przez funkcjonariuszy [...]OSG. Organ odwoławczy zauważył również, że analizując przebieg służby skarżącego organ I instancji uwzględnił zmiany strukturalne zachodzące w latach 1997 - 2017 w [...]OSG, związane z likwidacją jednostek i komórek organizacyjnych, w których pełnił on służbę. Zaznaczył nadto, że w okresie od [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący przebywał na urlopie ojcowskim, a następnie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] lutego 2017 r., tj. do dnia zwolnienia ze służby, przebywał na zwolnieniu lekarskim. Zatem w 2017 r. skarżący nie realizował czynności służbowych w warunkach określonych w § 4 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, pozwala przyjąć, że poddana analizie dokumentacja nie stanowi podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia. W toku postępowania organ I instancji zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogłyby posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem. Zarzuty podniesione przez skarżącego w zażaleniu są ogólnikowe i nie stanowią merytorycznej polemiki z zaskarżonym postanowieniem. Również sam skarżący nie wskazał żadnych zdarzeń uzasadniających prawo do podwyższenia świadczenia emerytalnego. Końcowo organ odwoławczy zauważył, że zaświadczenie jest aktem wiedzy a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani interpretacyjnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane dane. Z uwagi na brak danych spełniających wymagane kryteria wydanie takiego zaświadczenia w przedmiotowej sprawie było niemożliwe. Pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. G. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2017 r. zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na wydaniu postanowienia wbrew zasadom wynikającym ze wskazanych przepisów oraz w oparciu jedynie o część zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego poprzez dowolne przyjęcie, iż skarżący nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w sytuacji gdy organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy i w konsekwencji nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego, w tym zaniechał przesłuchania w charakterze świadka funkcjonariusza wykonującego czynności o charakterze takim jak skarżący, tj. M. B., co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, 2) § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zw. z art. 15 ust. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przesłanką uzasadniającą podwyższenie emerytury jest podejmowanie przez funkcjonariusza w przewidzianym wymiarze czasowym określonych czynności, w których zagrożenie życia lub zdrowia było bezpośrednie i dotyczyło samego funkcjonariusza, podczas gdy ustawodawca wymaga jedynie działania w warunkach zagrożenia szczególnego, niekoniecznie odnoszącego się bezpośrednio do osoby funkcjonariusza, zaś kryterium bezpośredniości zawarte w ww. rozporządzeniu wprowadzone zostało w sposób sprzeczny z Konstytucją RP. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka – M. B. na okoliczność czynności podejmowanych w warunkach uzasadniających prawo skarżącego do podwyższenia emerytury. W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, że postanowienia w niniejszej sprawie zostały wydane z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13). Nadto podniósł, że postępowanie zostało przeprowadzone wbrew zasadzie prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. Organy obu instancji nie podjęły bowiem nawet próby wyjaśnienia czy [...]OSG prowadził w ogóle jakikolwiek rejestr czynności podejmowanych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, a jeżeli nie prowadził, to na podstawie jakich informacji organ wydawał zaświadczenia o okresach służby pełnionej w takich warunkach. Oznacza to, że organy nie rozpatrzyły całokształtu materiału dowodowego, a zaskarżone postanowienie wydano jedynie w oparciu o niekorzystną dla skarżącego część materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego, w sytuacji gdy posiadane przez organ dokumenty nie potwierdzają wszystkich faktycznych czynności jakie wykonywane były przez funkcjonariusza podczas pełnienia służby, winien on powołać wniosek dowodowy w postaci przesłuchania - rozpytania świadków. Służyłoby to zweryfikowaniu twierdzeń zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji oraz wskazaniu innych możliwych źródeł, na podstawie których można by szczegółowo odtworzyć przebieg służby skarżącego, a przede wszystkim potwierdzić wystąpienie przypadków dających podstawę do podwyższenia emerytury. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2017 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...]marca 2017 r. nie naruszają prawa. Zaskarżonym postanowieniem odmówiono G. W. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej - w okresie od dnia [...] lipca 1997 r. do dnia [...] lutego 2017 r. - w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury. Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.), emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Przyznając funkcjonariuszom uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ww. ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 1 czerwca 2005 r. (§ 7) i ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie, nie reguluje - poza wyjątkami określonymi w § 6 i 6a ust. 3 - kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Wcześniejszym rozporządzeniem, regulującym kwestie szczegółowych warunków podwyższania emerytur było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), które obowiązywało do dnia 31 maja 2005 r.. Jeszcze wcześniejszym rozporządzeniem regulującym odnośne kwestie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.). Rozporządzenie to, stosownie do treści § 7, miało zastosowanie do funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do emerytury po dniu 25 maja 1994 r. Rozporządzenie to obowiązywało do dnia 23 października 2002 r. Działanie organów na podstawie przepisów prawa oznacza rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r., sygn. akt II SA 1111/93, publ. ONSA 1995/3/120). W sytuacji, gdy ustawodawca nie ustanawia przepisów przejściowych, należy przyjąć, że przepisy nowego rozporządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, ale trwały nadal. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, iż złożony w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia należy odnieść do przepisów obowiązujących w całym wnioskowanym okresie służby, a nie tylko do aktualnie obowiązujących przepisów (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt 376/11, publ. CBOSA). Słusznie również organ odwoławczy zauważył, iż treść § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., które stanowią, iż emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; uczestniczył, co najmniej 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób, obiektów lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia - jest zasadniczo tożsama względem § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. oraz względem § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. Prawidłowo zatem organ odwoławczy dokonał oceny tych samych przesłanek podwyższenia emerytury, które zostały określone w § 4 pkt 1 i 2 ww. rozporządzeń. Stosownie do treści § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agenci Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 1148 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia, wydaje się na żądanie funkcjonariusza. Wskazać również należy, że w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (publ. Dz. U. z 2014, poz. 736, OTK-A 2014/5/56), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. W tym miejscu podkreślić należy, że organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia z uwzględnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., co wprost wynika z treści postanowienia Komendanta [...]OSG z dnia [...] marca 2017 r. oraz utrzymującego je w mocy postanowienia Komendanta Głównego SG z dnia [...] maja 2017 r. Niezrozumiałe są zatem zarzuty podnoszone przez skarżącego na etapie postępowania zażaleniowego, a następnie w skardze do Sądu, że organy rozstrzygnęły sprawę z jego wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. z pominięciem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podnoszonego w tym zakresie zarzutu skarżący w istocie nie uzasadnił, powołał natomiast w skardze liczne orzeczenia sądów administracyjnych, wydane przed datą wydania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w których prezentowano pogląd o istnieniu podstaw do odmowy stosowania przesłanki "bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia" z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., jako wykraczającej poza delegację zawartą w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, iż tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w k.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Ponadto, jak już wyżej wykazano, z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (v. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ: ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. W rozpoznawanej sprawie organ, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, wskazał w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji właściwych komórek organizacyjnych [...] Oddziału Straży Granicznej nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów) potwierdzających, że skarżący pełnił służbę w warunkach określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. oraz uprzednio obowiązujących rozporządzeń. Organ wskazał, iż przebieg służby G. W. został poddany analizie z uwzględnieniem zmian strukturalnych zachodzących w latach 1997 - 2017 w [...]OSG, związanych z likwidacją jednostek oraz komórek organizacyjnych, w których skarżący pełnił służbę. Dokonano kwerendy całości dokumentacji znajdującej się w dyspozycji Komendanta [...]OSG oraz dokumentacji archiwalnej znajdującej się w zasobach Archiwum Straży Granicznej w [...]. Z opinii o służbie G. W. z dnia [...] lutego 2017 r. wydanej przez Komendanta [...]OSG wynika, że ww. służbę przygotowawczą rozpoczął w dniu [...] lipca 1997 r., funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany w dniu [...] kwietnia 1999r. Następnie pełnił służbę: od dnia [...] lipca 1997 r. do dnia [...] września 1997 r. - jako strażnik graniczny w Wydziale Ochrony Granicy Państwowej w [...]; od dnia [...] września 1997 r. do dnia [...] stycznia 1998 r. - słuchacz w Centralnym Ośrodku Szkolenia SG; od dnia [...] lutego 1998 r. do dnia [...] lipca 1998 r. - strażnik graniczny, młodszy asystent – kierowca grupy w [...]; od dnia [...] sierpnia 1998 r. do dnia [...] czerwca 1999 r. - strażnik graniczny - szef izby chorych sekcji zdrowia Wydziału Techniki i Zaopatrzenia; od dnia 1 lipca 1999 r. do dnia [...] września 2005 r. - starszy referent - szef izby chorych sekcji zdrowia Wydziału [...]; od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] lipca 2007 r. - starszy referent Poradni Przyzakładowej z Izbą Chorych w [...]; od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] listopada 2012 r. - [...] sekcji konwojowo - ochronnej Wydziału ds. Cudzoziemców; od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia [...] października 2013 r. - kontroler zespołu granicznego grupy granicznej Placówki SG kat. II w [...]; od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...]czerwca 2015 r. - starszy kontroler zespołu granicznego grupy granicznej Placówki SG kat. II w [...]; od dnia [...] lipca 2015 r. do dnia [...] marca 2016 r. - [...] zespołu służby granicznej grupy Placówki SG kat. I w [...]; od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia [...] lutego 2017 r. - starszy kontroler zespołu służby granicznej Placówki SG kat. III w [...]. Organ stwierdził, że z akt osobowych skarżącego wynika, iż w dniu [...] stycznia 2013 r. ujawnił on wyroby tytoniowe bez polskich znaków akcyzy w ilości 12.000 paczek papierosów; w roku 2013 realizując zadania służbowe w ochronie odcinka granicy "zielonej", ujawnił i zatrzymał wyroby tytoniowe bez polskich znaków skarbowych akcyzy o łącznej wartości 168.943,80 zł; w dniu [...] stycznia 2014 r. zatrzymał dwóch obywateli Rzeczpospolitej Polskiej, którzy wprowadzili na obszar UE papierosy bez polskich znaków akcyzy, z pominięciem odprawy celnej w ilości 18.000 paczek o wartości 213.296,40 zł; w dniu [...] lipca 2013 r. dokonał zatrzymania przemytu wyrobów tytoniowych bez polskich znaków skarbowych akcyzy o wartości 38.148,60 zł; w dniu [...] marca 2014 r. dokonał zatrzymania dwóch obywateli RP oraz pojazdu, w którym znajdowały się papierosy bez polskich znaków akcyzy, w ilości 6.000 paczek o wartości 71.098,80 zł. Organ nie stwierdził jednak wskazań dotyczących opisu stopnia zagrożenia podejmowanych interwencji oraz potwierdzających zaistnienie zdarzeń odpowiadających wskaźnikowi określonemu przez prawodawcę, tj. sześć razy w ciągu roku. Organ dokonał także analizy szczegółowych zakresów obowiązków i uprawnień skarżącego oraz opinii służbowych stwierdzając, iż z dokumentów tych nie wynika, iż był on uprawniony do wykonywania czynności z zakresu pionu operacyjno-śledczego w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., czy też podejmowanych w celu ochrony osób i mienia (§ 4 pkt 2 rozporządzenia), których - jak zauważył - Straż Graniczna nie posiada w katalogu swych zadań i uprawnień. Organ zaznaczył również, że prace Komisji powołanej celem dokonania analizy jednostek archiwalnych znajdujących się w zasobach Archiwum Zakładowego [...]OSG, Kancelarii Jawnej i Tajnej Wydziału Ochrony Informacji oraz zdarzeń ujętych w Centralnej Bazie Danych Systemu Wspomagania Kierowania Straży Granicznej, od najstarszych posiadanych rejestrów do dnia [...] grudnia 2015 r., nie potwierdziły istnienia materiałów umożliwiających wskazanie funkcjonariusza [...]OSG, któremu można podwyższyć świadczenie emerytalne na warunkach określonych w ww. rozporządzeniu z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13). Również kierownicy jednostek i komórek organizacyjnych [...]OSG, w których skarżący pełnił służbę, tj. Naczelnik Wydziału Koordynacji Działań (pismo z dnia [...] grudnia 2016 r.), Kierownik Służby Zdrowia [...]OSG w [...] (pismo z dnia [...] grudnia 2016 r.), Naczelnik Wydziału Granicznego (pismo z dnia [...] marca 2016 r.), Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] (pismo z dnia [...] marca 2016r.), Naczelnik Wydziału Techniki i Zaopatrzenia (pismo z dnia [...] marca 2016 r.), Naczelnik Wydziału do Spraw Cudzoziemców (pismo z dnia [...] marca 2016 r.), Naczelnik Wydziału Operacyjno-Śledczego (pismo z dnia [...] marca 2016 r.) oraz Naczelnik Wydziału Zabezpieczenia Działań (pisma z [...] kwietnia 2016 r. i z dnia [...] lutego 2017 r.) nie potwierdzili, aby w posiadanej dokumentacji [...]OSG znajdowały się zapisy wskazujące na pełnienie przez podległych funkcjonariuszy służby w warunkach opisanych w § 4 ww. rozporządzenia z uwzględnieniem wyroku Trybunału. Jak wskazał dodatkowo organ, w okresie od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący przebywał na urlopie ojcowskim, a następnie nieprzerwanie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] lutego 2017 r., tj. do dnia zwolnienia ze służby, przebywał na zwolnieniu lekarskim. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, uzasadnione jest stanowisko organu, iż brak jest podstaw do uznania, że skarżący od dnia [...] lipca 1997 r. do dnia [...] lutego 2017 r. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r. oraz odpowiednio rozporządzeń poprzedzających ten akt wykonawczy. Organ przeprowadził szeroką kwerendę archiwalną oraz weryfikację teczki akt osobowych skarżącego, w tym szczegółowych zakresów obowiązków, opinii służbowych oraz rozkazów personalnych dotyczących jego osoby, co doprowadziło do wniosku, że brak jest danych mogących stanowić podstawę wydania wnioskowanego zaświadczenia. W ocenie Sądu wnioski organu, wywiedzione po analizie powyższej dokumentacji, są trafne. Podkreślić w tym miejscu należy, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia świadczenia emerytalnego jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego dana osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Straży Granicznej na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał przypisane mu obowiązki, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Służba w takiej formacji jak Straż Graniczna w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Podkreślenia także wymaga, że wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi ww. rozporządzenie. Odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści w rozpoznawanej sprawie, została poprzedzona przeprowadzeniem przez organ wszechstronnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. Nie są zatem uzasadnione zarzuty skargi, iż organ dokonał rozpatrzenia jedynie części materiału dowodowego, a tym samym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W tym kontekście nie może mieć również znaczenia podnoszony przez skarżącego zarzut braku w organie rejestru czynności podejmowanych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Dokonana przez Sąd analiza kompletnych akt administracyjnych i osobowych skarżącego prowadzi bowiem do wniosku, że badanie dokumentacji dotyczącej skarżącego zostało przeprowadzone wnikliwie i rzetelnie, z zachowaniem należytej staranności. W oparciu o uzyskane informacje organ zasadnie przyjął, iż zasoby dokumentujące przebieg służby skarżącego, nie dają podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2017 r. odpowiadają prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zauważyć należy, że zarówno w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, jak i w skardze do Sądu, skarżący nie powołał żadnych konkretnych okoliczności czy zdarzeń, które mogłyby prowadzić do odmiennej oceny przedmiotowej sprawy. Końcowo wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że tylko dowody z dokumentów mogą być przedmiotem ewentualnego rozpatrzenia przez sąd administracyjny. Nie ulega zatem wątpliwości, że przed sądem administracyjnym nie może być prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 428/99, publ. LEX nr 55767). Z tego też względu wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka "na okoliczność czynności podejmowanych przez skarżącego w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury" nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.