II SAB 202/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.), Sędziowie WSA Dorota Wdowiak, asesor WSA Piotr Borowiecki, Protokolant Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2004r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie niezakończenia postępowania administracyjnego z wniosku z dnia [...] stycznia 2003r. oddala skargę J. R. [...] stycznia 2003r. skierował do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (URE) wniosek (podanie), w którym powołując się na przepisy art. 8 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 2, art. 23 ust. 1 i 2 pkt 5-6, art. 30 ust. 1, art. 56 ust. 1 pkt 7 i 12 oraz ust. 5-7 ustawy z 10 kwietnia 1997r. – Prawo energetyczne (Dz.U. nr 54 poz. 348 ze zm.) wniósł o: 1. ustalenie w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej, że nieuzasadnione było wstrzymanie dostaw energii elektrycznej do mieszkania nr [...] przy ul. [...] w [...] w okresie od dnia [...] czerwca 2001r. do dnia [...] lipca 2001r. – godz. 900. 2. wydanie postanowienia zobowiązującego Z. S.A. w [...] (G.) do niewstrzymywania dostaw energii elektrycznej i kontynuowania dostawy do czasu rozpatrzenia sprawy. 3. wymierzenie kary pieniężnej Prezesowi Z. za niedopełnienie obowiązków wynikających z nadal obowiązującej umowy (o dostawę energii). 4. ustalenie, że nieuzasadnione jest żądanie G. zapłaty 60,32 zł tytułem zaległości za sprzedaż energii elektrycznej i świadczenia usług przesyłowych, o których to żądaniach jest mowa w wezwaniach z dnia [...] stycznia 2003r. i z dnia [...] grudnia 2002r. 5. ustalenie, czy każda kwota pieniężna żądana przez G. musi być zapłacona przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, z której G. [...] wywodzi swoje żądanie zapłaty. 6. ustalenie, czy G. żądając zapłaty określonej sumy pieniężnej ma obowiązek wskazania podstawy prawnej w swoich pismach doręczanych odbiorcy energii elektrycznej, okresu objętego żądaniem zapłaty i rzeczywistego przedmiotu zapłaty. 7. ustalenie, czy G. ma obowiązek załatwiania spraw wszczętych pisemnym wnioskiem odbiorcy energii elektrycznej, jeżeli tak to w jakiej formie i w jakim terminie. 8. ustalenie, w jakiej formie powinno być sporządzone przez G. pismo z żądaniem zapłaty określonej sumy pieniężnej. 9. ustalenie, jakie rodzaje świadczeń objęte są kosztami sprzedaży energii elektrycznej, a jakie rodzaje świadczeń objęte są kosztami usług przesyłowych. 10. ustalenie, jakie warunki powinien spełnić G. w pismach doręczanych odbiorcy energii elektrycznej na okoliczność żądania zapłaty określonych należności. 11. ustalenie nieprawidłowości wydanych przez G. wezwań do zapłaty. 12. rozpatrzenie całokształtu istotnych okoliczności w/w spraw i ich rozstrzygnięcie przez organ – Prezesa URE. W skardze z [...] czerwca 2003r. (wpłynęła do Sądu [...] czerwca 2003r.) "na niezakończenie w terminie i formie ustalonej przepisami prawa (...)" przez Prezesa URE "postępowania administracyjnego wszczętego na (...) wniosek z [...] stycznia 2003r.", J. R. zarzucił Prezesowi URE uchylanie się od rozpatrzenia tej sprawy decyzją administracyjną. Wniósł o zobowiązanie Prezesa URE "do załatwienia sprawy objętej (...) wnioskiem z dnia [...] stycznia 2003r. przez wydanie stosownego rozstrzygnięcia (...)", o wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów RP z informacją o naruszeniach prawa przez Prezesa URE, jak również o przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem toku postępowania w tej sprawie. Według skarżącego, organ nie dopełnił obowiązków i naruszył przepisy przez umyślne niezałatwienie sprawy w terminie. Skarżący podał również, że [...] lutego 2003 r. doręczono mu zawiadomienie organu z [...] lutego 2003r. o wszczęciu postępowania objętego żądaniem określonym w pkt 1 i 2 w/w wniosku z [...] stycznia 2003r. Tym samym pismem organ zwrócił mu wymieniony wniosek w zakresie objętym pkt 3-11. Pismo w zakresie zwrotu skarżący uznał za postanowienie administracyjne, skarżąc je w drodze zażalenia do Sądu Okręgowego w [...] – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Sąd ten postanowieniem z [...] kwietnia 2003r. odrzucił zażalenie; uznał bowiem, że wymienione pismo nie jest postanowieniem. Skarżący wezwał w tych okolicznościach Prezesa URE - pismem z [...] maja 2003r. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu w/w sprawy. Według skarżącego organ nie podjął jednak czynności "w kierunku załatwienia (...) sprawy" i nie rozpoznał w/w wniosku z [...] stycznia 2003r. Obowiązek wydania w sprawie decyzji skarżący wywodzi z art. 8 ust. 1 i art. 23 ust. 2 w/w ustawy – Prawo energetyczne. W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o oddalenie skargi. Podał w szczególności, że w/w wniosek z [...] stycznia 2003r. oprócz żądania rozstrzygnięcia sporu dotyczącego nieuzasadnionego wstrzymania dostaw energii elektrycznej do mieszkania skarżącego, zawierał także żądania, których spełnienie nie należy do kompetencji Prezesa URE. W tej części organ zwrócił wniosek na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. uznając, że nie jest właściwy do jego załatwienia. Postanowieniem z [...] kwietnia 2003r. w/w Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów odrzucił zażalenie skarżącego kwestionujące ten zwrot, stwierdzając, że zaskarżone pismo nie ma formy postanowienia, forma ta dla czynności wszczęcia postępowania przed Prezesem URE nie jest przewidziana, a zażalenie jest niedopuszczalne. Skarżący złożył również [...] lutego 2003r. wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego okoliczności zbieżne z tymi, które podniósł w w/w piśmie z [...] stycznia 2003r. Prezes URE postanowieniem z [...] lutego 2003r. odmówił wydania takiego zaświadczenia, a w/w Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanowieniem z [...] kwietnia 2003r. oddalił zażalenie skarżącego na to postanowienie. Przede wszystkim zaś Prezes URE podał, że [...] lipca 2003r. wydał decyzję administracyjną, rozstrzygającą spór skarżącego z G., w ten sposób, że orzekł, iż wstrzymanie dostaw energii do lokalu skarżącego przez G. było nieuzasadnione. Od tej decyzji skarżący oraz G. odwołali się do w/w Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W piśmie z [...] grudnia 2003r., które wpłynęło do Sądu [...] grudnia 2003r. J. R. sprostował w/w skargę z [...] czerwca 2003r. na bezczynność organu. Z pisma tego wynika, że skarga ta dotyczy niezałatwienia w/w wniosku z [...] stycznia 2003r. w części objętej punktami 2-12. Sprostowanie skarżący uzasadnił faktem wydania przez Prezesa URE w/w decyzji z [...] lipca 2003r. stwierdzającej, że w okresie od [...] czerwca do [...] lipca 2001r. wstrzymanie dostaw energii przez G. do jego lokalu było nieuzasadnione, a więc rozstrzygającej pkt 1 wniosku. Skarżący oświadczył, że w dalszej części nadal podtrzymuje sprostowaną w ten sposób skargę z [...] czerwca 2003r. na niezałatwienie sprawy przez Prezesa URE "w terminie i w formie ustalonej przepisami prawa (...)", ponieważ w/w Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanowieniem z [...] kwietnia 2003r. stwierdził, że w/w pismo z [...] lutego 2003r. o zwrocie wniosku z [...] stycznia 2003r. nie ma formy postanowienia i zażalenie na to pismo odrzucił. Zdaniem skarżącego, w świetle wymienionego postanowienia Sądu z [...] kwietnia 2003r., Prezes URE nadal pozostaje w zwłoce z załatwieniem tak sprecyzowanego wniosku z [...] stycznia 2003r. Ustosunkowując się do powyższego pisma, Prezes URE wniósł o umorzenie postępowania w części skargi dotyczącej niezałatwienia w/w wniosku z [...] stycznia 2003r. w pkt 1 i 2 i odrzucenie, względnie oddalenie skargi w pozostałej części wniosku (pkt 3-12). Odnośnie pkt 1 wniosku Prezes URE wskazał na w/w decyzję z [...] lipca 2003r. rozstrzygającą spór w tym zakresie. Do pkt 2 wniosku odniesiono się w treści tej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu 2 lipca 2004r. skarżący oświadczył, iż ostatecznie zarzuca organowi bezczynność w rozpoznaniu w/w wniosku z [...] stycznia 2003r. w zakresie objętym punktami 3-12 i w ten właśnie sposób precyzuje skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: • ustawa z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a., • ustawa z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., • ustawa z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W wyniku wzmiankowanego wyżej sprecyzowania skargi, zakresem zarzuconej Prezesowi URE bezczynności, skarżący objął niezałatwienie – jego zdaniem – spraw opisanych w punktach 3-12 wniosku (podania) z [...] stycznia 2003r. Zakres przedmiotowy skargi wyznacza granice badania sprawy przez Sąd. Nie zachodzi w tej sytuacji potrzeba umarzania postępowania przed Sądem co do zarzutu niezałatwienia przez organ tego wniosku w pkt 1-2 (wobec wydania w/w decyzji z [...] lipca 2003 r.), skoro zarzut ten nie jest objęty zakresem skargi w sprecyzowanym przez skarżącego ostatecznym jej kształcie. Odnośnie samej skargi, Sąd stwierdza brak podstaw do jej uwzględnienia. Należy podkreślić, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej, przewidzianej prawem w danych okolicznościach sprawy czynności. Inaczej rzecz ujmując skarga na bezczynność może być wniesiona tylko w tych wypadkach, gdy przepis prawa przewiduje działanie organu, a organ pozostaje w zwłoce. Zdaniem Sądu w sprawie tej nie można mówić o bezczynności organu. W szczególności, z treści odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych wynika, że pismem z [...] lutego 2003r. skarżący zawiadomiony został przez organ o wszczęciu w dniu [...] stycznia 2003r. na jego wniosek postępowania administracyjnego "w sprawie spornej dotyczącej nieuzasadnionego wstrzymania dostaw energii eklektycznej (...)" przez G. (chodzi o pkt 1 i 2 w/w wniosku z [...] stycznia 2003r.) oraz o zwrocie wniosku (podania) w pozostałym zakresie ,,z uwagi na cywilnoprawny charakter spraw opisanych w punktach od 3 do 11 wniosku (...)", z jednoczesnym pouczeniem, że właściwym w tych spawach będzie sąd powszechny stosownie do art. 1 i 2 § 1 k.p.c. Jako podstawę prawną tej czynności organ wymienił art. 66 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w brzemieniu ustawy na dzień podjęcia tej czynności, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. W uzasadnieniu tego zwrotu organ szczegółowo wyjaśnił motywy tej czynności. W omawianym zwrocie nie wymieniony został pkt 12 w/w wniosku – jak należy sądzić z uwagi na ogólny i nieskonkretyzowany zakres objętego nim żądania, a zasadniczo jego brak. W punkcie tym skarżący wnosi bowiem ,,o rozpatrzenie całokształtu istotnych okoliczności w/w spraw i ich rozstrzygnięcie przez organ (...)". W istocie jest to więc swego rodzaju podsumowanie wniosku, a nie jego odrębny punkt, mimo że oznaczone zostało numerem 12. Uznając, że w sprawie nie zachodzi konieczność wydania decyzji z uwagi na właściwość sądu powszechnego, organ mając jednoznaczny pogląd, kto jest właściwy do merytorycznego załatwienia spraw opisanych w pkt 3 i nast. podania, w przewidzianej ku temu w art. 66 § 3 k.p.a. formie, zwrócił podanie. Zatem nie pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu sprawy, skoro wywiązał się z obowiązku stosownego w takiej sytuacji działania organu – przewidzianego w cytowanym przepisie. Organowi można byłoby zarzucić bezczynność, gdyby uznając się niewłaściwym w sprawie nie przekazał podania inicjującego postępowanie niezwłocznie do właściwego organu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. albo nie zwrócił go na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Za prawidłową formę uznania się przez organ za niewłaściwy do załatwienia sprawy przez wydanie stosownego aktu uznaje się bowiem przekazanie wniosku organowi właściwemu (art. 65 § 1 k.p.a.) lub zwrócenie podania wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 3 k.p.a.). W tym drugim przypadku, to jest gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, zaś organ do którego je wniesiono zwraca je wnoszącemu z pouczeniem zawierającym określenie przyczyny zwrotu i wskazanie sądu właściwego do rozpoznania sprawy – organowi nie można zarzucić bezczynności, skoro podjął nakazane prawem w takiej sytuacji działanie (czynność zwrotu podania wnoszącemu). Sprawą skarżącego było zastosowanie się do w/w pouczenia i skorzystanie z drogi dalszego postępowania w sprawie, wskazanej przez organ. W każdym bądź razie wymaga podkreślenia, że czynienie użytku z przewidzianych przepisami k.p.a. instytucji prawnych (w tym wypadku zwrotu podania z uwagi na właściwość sądu) nie może być przesłanką formułowania wobec organu zarzutu bezczynności, skoro z tego powodu sprawa na obecnym jej etapie nie mogła znaleźć przed tym organem merytorycznego rozstrzygnięcia, tylko zakończyła się czynnością zwrotu podania podjętą na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Aktualnie w wyniku zmiany art. 66 k.p.a., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004r., w § 3 tego przepisu przewidziano, że omawiany wyżej zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (analogiczną zmianę wprowadzono też w w/w art. 65 § 1 k.p.a., gdy idzie o przekazanie sprawy do organu właściwego). Zatem instytucja zwrotu podania została w ten sposób usankcjonowana jako jeden z tych aktów, które objęte zostały kontrolą sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 3 § 1 pkt 2 p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie oraz w sprawach skarg na bezczynność organów w takich przypadkach (art. 3 § 2 pkt 8 p.s.a.) W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie; odnosi się to też do działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji bądź załatwieniu sprawy przez inny organ lub sąd – według właściwości. W zarysowanych okolicznościach faktycznoprawnych sprawy, uznając, że organ podjął przewidziane obowiązującym prawem działanie, co wyklucza zarzut bezczynności, Sąd nie podejmował się merytorycznej oceny żądań objętych w/w wnioskiem z [...] stycznia 2003r., gdyż wychodziłoby to poza ramy orzekania w tej sprawie. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku