II SAB 203/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.), Sędziowie WSA Dorota Wdowiak, asesor WSA Piotr Borowiecki, Protokolant Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji i Energetyki w przedmiocie : nierozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2003r. o ponowne rozpatrzenie sprawy p o s t a n a w i a odrzucić skargę J. R. we wniosku z [...] stycznia 2003r. skierowanym do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (URE), powołując się na przepisy ustawy z 10 kwietnia 1997r. – Prawo energetyczne (Dz.U. nr 54, poz. 348 ze zm.) domagał się załatwienia w drodze decyzji administracyjnej dwunastu zgłoszonych żądań (pkt 1-12 wniosku; por. treść wniosku w aktach administracyjnych sprawy). Wnioskiem z [...] lutego 2003r. domagał się natomiast od Prezesa URE wydania zaświadczenia potwierdzającego przekazanie przez URE – [...] Oddział Terenowy z siedzibą w [...] do Prezesa URE w [...] w/w wniosku z [...] stycznia 2003r. Pismem z [...] lutego 2003r. podpisanym z upoważnienia Prezesa URE przez dyrektora [...] Oddziału Terenowego URE z siedzibą w [...], D. K., na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 w/w ustawy – Prawo energetyczne, w zw. z § 2 pkt 1 lit. c i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 4 lipca 2002r. w sprawie szczegółowego zasięgu terytorialnego i właściwości rzeczowej oddziałów Urzędu Regulacji Energetyki (Dz. U. z 2002r. nr 107, poz. 942), J. R. zawiadomiony został o wszczęciu w dniu [...] stycznia 2003r. postępowania administracyjnego w sprawie spornej dotyczącej nieuzasadnionego wstrzymania dostaw energii elektrycznej przez Górnośląski Zakład Elektroenergetyczny S.A. z/s w (...). W tym samym piśmie – z powołaniem się na art. 66 § 3 k.p.a., z uwagi na cywilnoprawny charakter spraw opisanych w punktach 3-11 wniosku, zwrócono J. R. ten wniosek (podanie) w tym zakresie. Pouczono jednocześnie, że właściwym w sprawach opisanych w tych punktach będzie sąd powszechny, stosownie do art. 1 i 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.) Postanowieniem z [...] lutego 2003r. także podpisanym z upoważnienia Prezesa URE przez dyrektora [...] Oddziału Terenowego URE z siedzibą w [...], D. K., odmówiono J. R. wydania zaświadczenia o treści żądanej w w/w wniosku z [...] lutego 2003r. podając, że Prezes URE, jako centralny organ administracji rządowej wykonuje swoje zadania przy pomocy tego Urzędu, w tym m.in. [...] Oddziału Terenowego URE. We wniosku z [...] marca 2003r. J. R. wniósł o ustalenie w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej, czy w/w dyrektor [...] Oddziału Terenowego Urzędu Regulacji Energetyki posiadała w dniu podejmowania w/w postanowień z [...] lutego 2003r. upoważnienie organu – Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w [...] (URE) do rozpoznawania i rozstrzygania w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej wszystkich jego spraw określonych wnioskiem z [...] stycznia 2003r., tj. pkt 1-12 wniosku, jak również do odmowy wydania mu zaświadczenia o treści określonej we wniosku z [...] lutego 2003r. W odpowiedzi na w/w wniosek z [...] marca 2003 r. Prezes URE pismem z [...] marca 2003r. poinformował J. R., że D. K. – dyrektor [...] Oddziału Terenowego URE (zwana dalej również dyrektorem [...]OT URE) posiada upoważnienie do załatwiania spraw w imieniu Prezesa URE, również tych, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne. Upoważnienie to było ważne [...] lutego 2003r. (tj. w dniu podpisania przez dyrektora [...]OT URE w/w pisma zawierającego informację o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego z [...] stycznia 2003r., jak i postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej we wniosku z [...] lutego 2003r.). Prezes URE przekazał przy tym piśmie kopię wymienionego upoważnienia. J. R. potraktował to pismo jak decyzję administracyjną i [...] marca 2003r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa URE . Według skarżącego dane zawarte w "decyzji z [...] marca 2003r. (...) i dane zawarte w (...) upoważnieniu (...) budzą istotne wątpliwości". W odpowiedzi Prezes URE wystosował do skarżącego pismo z [...] marca 2003r., w którym podał, że wątpliwości i uwagi, co do sposobu załatwienia przez dyrektora [...]OT URE wniosku z [...] stycznia 2003r. skarżący może zgłosić w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej spór, przy czym od decyzji Prezesa URE służy odwołanie do Sądu Okręgowego w [...] - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Z akt administracyjnych wynika, że J. R. [...] kwietnia 2003r. złożył odwołanie do wymienionego Sądu Okręgowego "od ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] marca 2003r.(...), mocą której rozstrzygnięto(...) wniosek z dnia [...] marca 2003r.(...)". Sąd ten postanowieniem z [...] kwietnia 2003r. odrzucił odwołanie, uznając że pismo z [...] marca 2003r. nie ma formy decyzji i nie dotyczy kwestii, dla których forma decyzji jest przewidziana. Pismem z [...] maja 2003r. J. R. skierował do Prezesa URE wezwanie do usunięcia naruszenia prawa "postanowieniem administracyjnym z dnia [...] marca 2003r. (...).", którym rozstrzygnięto jego wniosek z [...] marca 2003r. Według skarżącego Prezes URE pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku z [...] marca 2003r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej "postanowieniem administracyjnym z dnia [...] marca 2003r. (...)". W/w pisma Prezesa URE z [...] marca 2003r. nie można bowiem uznać za rozstrzygnięcie sprawy objętej tym wnioskiem, gdyż pismo to nie zawiera elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji. Pismem z [...] maja 2003r. Prezes URE poinformował J. R., że podtrzymuje wyjaśnienia udzielone w pismach z [...] i [...] marca 2003r., podkreślając, że do udzielenia informacji, jakiej skarżący żądał w piśmie z [...] marca 2003r. (potwierdzenie ważności upoważnienia), nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej. Dnia [...] czerwca 2003r. J. R. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) skargę na niezakończenie przez Prezesa URE w terminie i w formie ustalonej przepisami prawa "postępowania administracyjnego wszczętego na (...) wniosek z dnia [...] marca 2003r.", domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy objętej tym wnioskiem. W uzasadnieniu skarżący przytoczył treść w/w wniosku z [...] stycznia 2003r. i tryb jego załatwienia przez organ. W szczególności podkreślił, iż w/w wnioskiem z [...] marca 2003r. wszczynającym – według skarżącego – nowe postępowanie, zwrócił się do Prezesa URE o ustalenie w drodze decyzji, czy dyrektor [...]OT URE posiadała upoważnienie organu do rozpoznawania i rozstrzygania spraw objętych wnioskiem z [...] stycznia 2003r. W/w pismo z [...] marca 2003r. stanowiące odpowiedź na wniosek z [...] marca 2003r. skarżący uznał za decyzję administracyjną, zwracając się z wnioskiem z [...] marca 2003r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją. Wniosek z [...] marca 2003r. nie został rozpoznany, gdyż w/w pisma Prezesa URE z [...] marca 2003r. nie można uznać za rozstrzygnięcie sprawy z tego wniosku. Po wydaniu przez Sąd Okręgowy w [...] w/w postanowienia z [...] kwietnia 2003r., w/w pismem z [...] maja 2003r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Według skarżącego organ nie podjął czynności w kierunku załatwienia sprawy, w której obowiązek wydania decyzji wynika z art. 104 § 1 k.p.a. oraz z art. 8 ust. 1 i art. 23 ust. 2 ustawy – Prawo energetyczne. W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o oddalenie skargi (a po sprecyzowaniu tej odpowiedzi pismem z [...] stycznia 2004r. o odrzucenie, względnie oddalenie skargi). Opisał dotychczasowy przebieg tej sprawy podtrzymując zajęte w niej stanowisko – wyrażone w w/w odpowiedziach udzielonych skarżącemu na jego wystąpienia. Podkreślił, że przepisy ustawy – Prawo energetyczne, przepisy k.p.a., ani przepisy żadnej innej ustawy nie przewidują dla udzielenia informacji żądanej przez skarżącego, szczególnego trybu postępowania ani szczególnej formy – decyzji lub postanowienia. Skoro skarżący potwierdził otrzymanie odpowiedzi na zapytanie zawarte we wniosku z [...] marca 2003r., nie może być mowy o milczeniu organu. Organ przytoczył treść przepisów art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z 11 maja 1995r. o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), w świetle których Sąd rozpatruje skargi na bezczynność organów w przypadkach, gdy organ zobowiązany był wydać w sprawie decyzję administracyjną, postanowienie, na które służy zażalenie lub kiedy obowiązany był wydać akt lub podjąć czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa – a tego zaniechał. Do istoty aktów lub czynności, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy należy, że w sposób wiążący wpływają one na sytuację prawną podmiotu, do którego są kierowane. W tej sprawie okoliczności te nie zachodzą. W piśmie z [...] grudnia 2003r. (data wpływu do Sądu) skarżący podtrzymując dotychczasowe stanowisko podał, że prostuje skargę (a to w zw. z w/w wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] kwietnia 2003r.). Według skarżącego w/w dyrektor [...]OT URE wydawała bowiem w jego sprawie postanowienia. Zatem w/w pismo z [...] marca 2003r. jest postanowieniem, a nie decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (chodzi o ustawę z 30 sierpnia 2002 r. - Dz.U. nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie to toczy się przed Sądem na podstawie wymienionej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy przepis prawa przewiduje działanie organu, a organ nie podejmuje tego działania w prawem przewidzianej formie. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu, o której wcześniej była mowa w w/w art. 17 ustawy o NSA, a obecnie w art. 3 § 2 pkt 8 p.s.a., jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Merytorycznie skarga na bezczynność znajduje uzasadnienie w niedotrzymaniu terminu załatwienia sprawy oraz w odmowie wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku działania organu, jak i w niepodjęciu innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucił organowi (Prezesowi URE) nierozpoznanie wniosku z [...] marca 2003r. o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej przez organ w/w pismem z [...] marca 2003r., które skarżący uznał za decyzję administracyjną, a ostatecznie za postanowienie. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rodzi po stronie organu administracji obowiązek jego rozpoznania stosownie do przepisów art. 127 § 3 i nast. k.p.a., albo na podstawie art. 134 k.p.a. (w tym drugim przypadku chodzi o wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, m.in. w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia), jednak tylko wtedy, gdy przepisy prawa przewidują możliwość zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji. Tymczasem postępowanie administracyjne w sprawach z zakresu regulacji energetyki jest dwuetapowe, pierwszy etap obejmuje postępowanie administracyjne, a drugi – postępowanie sądowe, polegające na rozpoznaniu określonych w art. 47946 k.p.c. odwołań od decyzji Prezesa URE i zażaleń na jego postanowienia. Jednakże na etapie postępowania przed organem administracji jest ono jednoinstancyjne; tzn. w ustawie nie przewidziano na tym etapie odwołań od decyzji organu ani wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w administracyjnym toku instancji. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia Prezesa URE może kwestionować je wyłącznie w drodze odwołania (od decyzji) bądź zażalenia (na postanowienie) do Sądu Okręgowego w [...] – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (wcześniej Sądu Antymonopolowego). W świetle bowiem art. 30 ust. 1-4 ustawy – Prawo energetyczne, do postępowania przed Prezesem URE stosuje się przepisy k.p.a., z tym zastrzeżeniem, że od decyzji Prezesa URE służy odwołanie, a od postanowienia zażalenie do w/w Sądu Okręgowego. Dlatego za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność organu (Prezesa URE) w rozpoznaniu w/w wniosku z [...] marca 2003r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro przepisy o postępowaniu administracyjnym przed tym organem nie przewidują w ogóle działania organu w tej formie postępowania. Wniesiona skarga nie dotyczy więc niepodejmowania przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności. Niezależnie od powyższego, nie budzi zastrzeżeń stanowisko organu o braku przepisów, które przewidywałyby dla udzielenia żądanej przez skarżącego informacji w przedmiocie upoważnienia dyrektora [...]OT URE do załatwiania spraw w imieniu Prezesa URE i podpisywania orzeczeń, jakiś odrębny tryb postępowania, w szczególności formę decyzji lub postanowienia. Żądanie skarżącego w tym względzie nie dotyczy żadnego z przypadków działania organu administracji określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.s.a. (wcześniej art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA), a tylko wówczas można byłoby przypisać organowi bezczynność, gdyby nie podjął on odpowiedniego aktu lub czynności, o których mowa w w/w przepisach. Oznacza to, że skarżący zażądał załatwienia sprawy nie podlegającej orzecznictwu organu w drodze aktu administracyjnego, a wyłącznie ewentualnemu wyjaśnieniu (poinformowaniu) zainteresowanego o wzmiankowanym upoważnieniu. Przedmiotem skargi na bezczynność może być niepodjęcie przez organ nakazanego prawem aktu lub czynności w sprawach indywidualnych. Żądana informacja (jak i wydanie w/w zaświadczenia) nie mieści się w tej kategorii działania organu, który prawidłowo wskazał, że wątpliwości i uwagi co do sposobu załatwienia sprawy przez dyrektora [...]OT URE (w tym zarzuty na tle upoważnienia do działania w imieniu Prezesa URE), skarżący może zgłosić w odwołaniu od decyzji wydanej przez tego dyrektora, w przewidzianym ku temu trybie postępowania. Kwestia badania decyzji pod kątem, czy wydał ją właściwy organ (w tym prawidłowo upoważniony) należy do zasadniczych elementów postępowania odwoławczego przed w/w Sądem Okręgowym. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.s.a orzekł, jak w sentencji postanowienia.