II SAB 329/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Jan Bała, Sędziowie WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), - Maria Werpachowska, Protokolant - Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2004 r. sprawy ze skargi T. P. na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie wydania legitymacji służbowej funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oddala skargę Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 3077/02, odrzucono skargę T. P. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego. W dniu 29 września 2003 r. T. P. zwrócił się z wnioskiem do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wydanie mu, na podstawie § 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie wzoru legitymacji służbowej i innych dokumentów funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 90, poz. 805), legitymacji służbowej funkcjonariusza ABW i w uzasadnieniu podał, że zgodnie z cytowanym już wyżej postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie doszło do wypowiedzenia mu stosunku służbowego i w tej sytuacji, odbierając mu wcześniej legitymacje służbową, doszło do naruszenia prawa. W dniu 11 października 2003 r., wobec braku odpowiedzi na złożony wniosek, złożył zażalenie do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na bezczynność. Dyrektor Biura [...] z upoważnienia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego pismem z dnia [...] października 2003 r. poinformował skarżącego, że postanowienie Sądu nie nakazuje organowi umożliwienia skarżącemu podjęcia służby, bowiem stwierdzono w nim jedynie, iż zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a., stronie doręcza się decyzje na piśmie. Tymczasem w sprawie organ nie uczynił tego, ograniczając się do poinformowania skarżącego o treści decyzji. Ponadto dodał, że zgodnie z art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, przy czym przez orzeczenia należy rozumieć wyłącznie wyrok, w którym przyznano, stwierdzono albo uznano uprawnienie lub obowiązek, a także wyrok, którym uwzględniono skargę na bezczynność organu. W przedmiotowej zaś sprawie, takie orzeczenie nie zapadło. Stąd też postanowienie owo obliguje organ jedynie do podjęcia czynności mających na celu zapoznanie skarżącego z zaskarżonymi decyzjami. W tej sytuacji zatem brak jest podstaw do wydania legitymacji służbowej, bowiem skarżący nie jest już funkcjonariuszem ABW. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, T. P. zarzucił Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego bezczynność w zakresie jego wniosku z dnia 23 września 2003 r., bowiem nie została mu wydana legitymacja służbowa i powołał się na argumenty przytoczone już we wniosku. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej odrzucenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Dodał jednocześnie, że stosunek służbowy skarżącego uległ rozwiązaniu na mocy art. 230 ust. 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), po upływie przewidzianego w nim okresu wypowiedzenia. Skarżący zaś otrzymał pismo z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], zatem stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z mocy wskazanego wyżej przepisu po upływie jednego miesiąca, licząc od dnia doręczenia mu pisma o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Wskazał jednocześnie, że z treści cytowanego już przepisu wynika, iż dla osiągnięcia skutku w postaci wypowiedzenia stosunku służbowego jest zupełnie wystarczające i formalnie poprawne, pisemne poinformowanie funkcjonariusza o tym wypowiedzeniu. Niezależnie od powyższego podał, że rozpoznawana sprawa nie jest sprawą administracyjna, podlegającą kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd ten rozpatruje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy, zaś organ nie był zobowiązany do działania we wskazanej sprawie w formie administracyjno - prawnej. Wydanie legitymacji służbowej nie jest czynnością lub aktem z zakresu administracji publicznej, a jedynie czynnością techniczną, która nie przyznaje i nie stwierdza uprawnienia. Ponadto skarżący nie wezwał Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do usunięcia naruszenia prawa stosownie do treści art. 34 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i w tej sytuacji skarga jest niedopuszczalna. W piśmie procesowym z dnia 27 stycznia 2004 r. skarżący podtrzymał złożoną przez siebie skargę i w uzasadnieniu powołał się na podniesione już wcześniej argumenty. Dodał jednocześnie, że pismo informacyjne nie ma przymiotu decyzji i nie rodzi żadnych skutków prawnych. Stąd też nadal pozostaje on w służbie, bowiem nie doszło do wypowiedzenia mu stosunku służbowego. Natomiast wydanie legitymacji służbowej, nie jest tylko czynnością techniczną. Ponadto, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że wniesienie skargi do Sądu na bezczynność naczelnego organu administracji państwowej, nie jest uzależnione od wniesienia zażalenia (chociaż w jego sprawie zażalenie takie zostało wniesione) i skargę można wnosić z pominięciem tej drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 pkt 8 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają przepisy art. 3 § 1 pkt 1 - 2 tejże ustawy. Stąd też zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w tym zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub tez innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Rzecz jednak w tym, że zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie wzoru legitymacji służbowej i innych dokumentów funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 90, poz. 805), funkcjonariusz na czas pełnienia służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, bezpośrednio po mianowaniu, otrzymuje m.in. legitymację. Jest to jednak czynność materialno - techniczna i Dyrektor Biura [...] z upoważnienia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego odpowiadając skarżącemu w piśmie z dnia [...] października 2003 r. o odmowie jej wydania, nie pozostawał w bezczynności, bowiem podjął już stosowną czynność. Było nią bowiem wspomniane pismo. Odrębną zaś kwestią i niepodlegającą badaniu w rozpoznawanej sprawie jest to, że odpowiedź ta nie satysfakcjonowała wymienionego, bowiem skarga została złożona na bezczynności organu, nie zaś na czynność. Odnosząc się zaś do kwestii podniesionej przez organ odnośnie rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego stwierdzić należy, że skarżącemu do chwili obecnej nie została doręczona zarówno pierwszoinstancyjna, jak i drugoinstancyjna decyzja tego organu o wypowiedzeniu stosunku służbowego. W przytoczonym już na wstępie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r., odrzucono skargę na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z tego powodu, że uznano ja za przedwczesną. Jednoznacznie przy tym stwierdzono, że zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. stronie doręcza się decyzję na piśmie. Takiego zaś skutku nie wywołuje inne pismo stanowiące jedynie rodzaj zawiadomienia podpisane przez inny organ. Podnieść ponadto należy, że w myśl art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydal decyzję, jest nią związany dopiero od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Odmienne zaś twierdzenie sprowadzające się do tego, że wystarczające było doręczenie skarżącemu pisma o wypowiedzeniu stosunku służbowego, stanowi niedopuszczalną polemikę z powołanym wyżej orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stwierdzić bowiem należy, że zgodnie z obowiązującym wówczas art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), podobnie jak z obowiązującym aktualnie przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Niezależnie od powyższego dodać należy, że odmiennej regulacji w omawianej sprawie nie zawiera art. 230 ust. 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.). Wprawdzie zgodnie z tym przepisem stosunek służbowy ulega rozwiązaniu w terminie jednego miesiąca liczonym od dnia doręczenia funkcjonariuszowi pisma o wypowiedzeniu stosunku służbowego, lecz przez pismo to należy rozumieć decyzję o wypowiedzeniu stosunku służbowego. O takiej decyzji można tez mówić w przypadku pisemnej informacji o wypowiedzeniu stosunku służbowego, o jakiej mowa w art. 230 ust. 1 pkt 2 ustawy. Za chybiony zatem należy uznać pogląd, że decyzją jest pismo informacyjne z uwagi na fakt, że zostało to "zdefiniowane" - jak stwierdził pełnomocnik organu na rozprawie przed Sądem - w drugim zdaniu art. 230 ust. 2 ustawy. Użyte w tym przepisie sformułowanie "pisemna informacja", należy interpretować w powiązaniu ze zdaniem pierwszym tegoż przepisu. Jest w nim mowa bowiem o przedstawieniu funkcjonariuszowi proponowanych warunków służby, o których mowa w art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ustosunkowując się zaś do kolejnej kwestii podniesionej przez organ, a mianowicie dopuszczalności skargi zauważyć należy, że od decyzji i postanowień centralnych organów administracji publicznej zwyczajne środki zaskarżenia nie przysługują, z wyjątkiem rozwiązania szczególnego w zakresie decyzji przyjętego w art. 127 § 3 k.p.a. W prawie procesowym zatem nie został przewidziany środek odwoławczy - prawo zażalenia - w razie bezczynności naczelnych (centralnych) organów administracji publicznej. Oznacza to, że w myśl art. 34 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym spełniona jest przesłanka dopuszczalności skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podobna regulacja jest zawarta w obecnie obowiązującym art. 52 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w zw. z art. 97 § 1 cytowanej wyżej ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.