II SAB 382/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bronisław Szydło Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Asesor WSA - Joanna Kube Protokolant - Artur Krzemiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2004 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania emerytury specjalnej - zobowiązuje Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. K. z dnia 4 grudnia 2001 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem. M. K. wnioskiem z dnia 4 grudnia 2001 r., zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie mu emerytury specjalnej i w uzasadnieniu podał, że w przeszłości był prześladowany ze względu na przekonania polityczne i od czerwca 1979 r. pozostaje bez pracy. Natomiast wszelkie próby jej podjęcia skazane są na niepowodzenie, bowiem nie posiada dowodu osobistego. Z tego też ostatniego powodu, nie może również uzyskać pomocy ze środków socjalnych. W konsekwencji pozostaje bez środków do życia. Główny specjalista Departamentu Kontroli, Skarg i Wniosków Kancelarii Prezesa Rady Ministrów pismem z dnia 14 grudnia 2001 r., w obszerny sposób poinformowała skarżącego o możliwości uzyskania różnorakiej pomocy wskazując jednocześnie, że zgodnie z treścią art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), Prezes Rady Ministrów może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż w ustawie, jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś owe szczególne okoliczności winny być przez wnioskodawcę udokumentowane. W odpowiedzi na powyższe skarżący w piśmie z dnia 27 grudnia 2001 r. oświadczył, że w jego sytuacji występują szczególnie uzasadnione okoliczności, lecz nie udokumentował ich w jakikolwiek sposób. W tej sytuacji p.o. Dyrektora Sekretariatu Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, nie posiadająca upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Prezesa Rady Ministrów, pismem z dnia 14 stycznia 2002 r. oraz z dnia 3 i 25 marca 2003 r., tym razem po kolejnych uzupełniających wnioskach skarżącego z dnia 11 lutego i 25 marca 2003 r., ponownie poinformowała skarżącego o konieczności przedstawienia stosownej dokumentacji. Ponadto pismem z dnia 11 lutego 2003 r. poinformowała wymienionego, że nienadesłanie owej dokumentacji zostanie uznane przez organ za wycofanie wniosku z dnia 4 grudnia 2001 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, M. K. zarzucił Prezesowi Rady Ministrów bezczynność w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia 4 grudnia 2001 r. i w uzasadnieniu powołał się na przedstawione już we wniosku argumenty. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej odrzucenie, bądź oddalenie, a uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że skarżący do chwili obecnej, mimo wielokrotnych monitów, nie przedstawił żadnej dokumentacji niezbędnej do rozpatrzenie jego wniosku, do czego był zobligowany treścią art. 116 ust. 5 cytowanej już wyżej ustawy. Ponadto wielokrotne próby skontaktowania się ze skarżącym, nie przyniosły żadnych rezultatów. W tej sytuacji nie można mówić o bezczynności Prezesa Rady Ministrów i to tym bardziej, że ewentualna decyzja jest całkowicie uznaniowa, co oznacza " iż ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku konkretnego działania, a przyznał mu jedynie uprawnienia". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sad administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 pkt 8 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1 – 4 tejże ustawy. Stąd też zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w tym zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności. Na samym wstępie stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej, niż określone w ustawie. Formę jej przyznania natomiast, wyznacza treść art. 104 § 1 k. p. a. Wynika to z art. 124 cytowanej już wyżej ustawy stanowiącym, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. Zatem Prezes Rady Ministrów był zobowiązany załatwić rozpoznawaną sprawę poprzez wydanie decyzji, która – zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. – winna rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób skończyć sprawę w danej instancji. W tym miejscu godzi się dodać, że p.o. Dyrektora Sekretariatu Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, nie miała upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Prezesa Rady Ministrów. Rację ma organ twierdząc, że skarżący na mocy art. 116 ust. 4 ustawy, był zobowiązany dołączyć do wniosku dowody uzasadniające prawo do świadczenia. Nie budzi również wątpliwości fakt, że organ pismami z dnia 14 grudnia 2001 r., 14 stycznia 2002 r. oraz z dnia 3 i 25 marca 2003 r. wzywał skarżącego do przedstawienie stosownych dowodów, zaś wymieniony – poza kolejnymi pismami wyjaśniającymi – nie nadesłał żadnych nowych dokumentów. Zatem skarżący, w ocenie organu, nie przedstawił żądanych dowodów. Jednak – zdaniem Sądu – nie stanowiło to podstawy do niepodejmowania żadnych czynności w sprawie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie (art. 35 k.p.a.) lub przedłużonym w związku z treścią art. 36 k.p.a., organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął stosownej czynności. Ponadto bez znaczenia dla dopuszczalności skargi na bezczynność pozostaje okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Stąd też organ był zobowiązany rozpoznać wniosek skarżącego i ewentualnie wydać decyzję odmawiającą przyznania świadczenia, kiedy uznał okoliczności sprawy przedstawione przez skarżącego za niewystarczające do oceny szczególnych okoliczności, o których mowa w cytowanym już wyżej art. 82 ust 1 ustawy. Na marginesie zauważyć należy, że procedurze administracyjnej nie jest znana instytucja arbitralnego stwierdzenia przez organ administracji o uznaniu wniosku za wycofany, w sytuacji nieusunięcia braków wniosku. Za całkowicie chybiony uznać również należy pogląd organu przedstawiony w odpowiedzi na skargę, a sprowadzający się do tezy, że decyzja uznaniowa oznacza, iż ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku konkretnego działania i przyznał mu jedynie uprawnienia do takiego działania. Zgodnie z poglądami doktryny i ustaloną już judykaturą, tzw. uznanie administracyjne zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Innymi słowy mówiąc, korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru jedynie treści rozstrzygnięcia, nie zaś prawo wyboru sprowadzające się do podjęcia, bądź nie samego rozstrzygnięcia. Dotyczy to takich przepisów prawnych, w których nie ma nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. "Uznanie administracyjne oznacza możliwość wyboru przez organ administracyjny przy podejmowaniu decyzji następstwa prawnego określonego w normie prawnej. Z uznaniem mamy do czynienia wówczas, gdy norma prawna zawiera dyspozycję w formie alternatywnej; najczęściej poprzez sformułowanie: organ... może". (vide: T. Woś – Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996, str. 50). W rozpoznawanej zaś sprawie, przepis art. 82 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zawiera właśnie taką dyspozycję. Niezależnie od powyższych rozważań stwierdzić należy, że wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie, również uznać należy za chybiony. Nie zachodzą bowiem przesłanki, o których mowa w art. 58 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, a mianowicie: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 1) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 2) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 i 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w zw. z art. 97 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.