II SAB 411/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska AWSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Joanna Ukalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2004r. spraw ze skarg A. S. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie konkursów na stanowiska: [...] Departamentu [...] w Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów; [...] Departamentu [...] w Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów; [...] Departamentu [...] w Ministerstwie Obrony Narodowej oddala skargi. Powołane przez Szefa Służby Cywilnej zespoły konkursowe do przeprowadzenia konkursów na stanowiska: [...] Departamentu [...] w Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów, [...] Departamentu [...] w Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz [...] Departamentu [...] w Ministerstwie Obrony Narodowej, po przeprowadzeniu postępowań konkursowych, wskazały mocą podjętych uchwał kandydatów na te stanowiska. Szef Służby Cywilnej w przypadku każdego z konkursów, poinformował wszystkie przystępujące i biorące w nim udział osoby, w tym także A. S., o ich wynikach. A. S. wyrażając swoją dezaprobatę dla rozstrzygnięć konkursowych, wniósł do Szefa Służby Cywilnej odwołania od ich wyników. Po rozpoznaniu odwołań Szef Służby Cywilnej przedstawił swoje stanowiska w każdej ze spraw. Rozstrzygając odwołanie z dnia 23 października 2003r. od wyniku konkursu na stanowisko [...] Departamentu [...] w Ministerstwie Obrony Narodowej ([...]) podał, że po zbadaniu dokumentacji konkursowej, w części odnoszącej się do sytuacji prawnej skarżącego w tym konkursie, nie stwierdził naruszenia zasad w jego przeprowadzeniu wskazując na brak podstaw do zastosowania art. 47 ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999r. Nr 49, poz. 483 z późn. zm.). W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że osoba ubiegająca się o udział w konkursie powinna spełnić stawiane jej wymagania podane w ogłoszeniu zamieszczonym w Biuletynie Służby Cywilnej. Powołując się na datę i numer publikatora Szef Służby Cywilnej podkreślił, że A. S. mocą uchwały zespołu konkursowego nie został dopuszczony do udziału w konkursie, albowiem złożył dokumenty, które nie potwierdzały wymaganego w ogłoszeniu doświadczenia zawodowego w realizowaniu zadań z zakresu prawa pracy, zamówień publicznych lub gospodarowania finansami publicznymi. Z tych względów, nie znajdując podstaw do zmiany przedmiotowej uchwały, Szef Służby Cywilnej nie uwzględnił odwołania skarżącego, jednocześnie pouczając go o możliwości wniesienia odwołania - powództwa do sądu pracy – Sądu Rejonowego dla [...],[...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej. Rozpoznając odwołanie z dnia 4 listopada 2003r. od wyniku konkursu na stanowisko [...] Departamentu [...] w Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów ([...]) Szef Służby Cywilnej tak, jak w sytuacji opisanej powyżej, nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia wskazując na tę samą podstawę prawną, a w uzasadnieniu zwrócił uwagę, że pomimo dopuszczenia do udziału w konkursie, A. S. do niego nie przystąpił. Stwierdził, iż w zakresie określonym w odwołaniu nie nastąpiło naruszenie zasad przeprowadzania konkursu na to stanowisko. Podobnie jak w pierwszym przypadku tak i w tej sytuacji, Szef Służby Cywilnej zawarł analogiczne w swej treści pouczenie. Również odwołanie z dnia 4 listopada 2003r. dotyczące konkursu na stanowisko [...] Departamentu [...] w Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów ([...]), Szef Służby Cywilnej rozpoznał tak, jak powyższe. Powołując się na nieprzystąpienie skarżącego do konkursu, w uzasadnieniu użył takich samych argumentów faktycznych i prawnych. W rozstrzygnięciu zawarte zostało także pouczenie o możliwości wniesienia odwołania w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2003r. A. S. zarzucając bezczynność Szefowi Służby Cywilnej polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu konkursów, wniósł o stwierdzenie nieważności tychże postępowań konkursowych i o powtórzenie ich z jego udziałem. W odpowiedzi na skargę z dnia 17 lutego 2004r. Szef Służby Cywilnej wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 27 ust. 2 nieobowiązującej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2004r. organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: W związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając merytorycznie sprawę podkreślić należy, że jej istotą jest zarzut bezczynności Szefa Służby Cywilnej polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnych po przeprowadzeniu postępowań konkursowych na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, tj.: stanowisko [...] Departamentu [...] w Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów, [...] Departamentu [...] w Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz [...] Departamentu [...] w Ministerstwie Obrony Narodowej. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Bezczynność organu zawsze musi być rozpatrywana na gruncie konkretnej regulacji prawnej. Przeprowadzenie konkursu na tzw. wyższe stanowisko w służbie cywilnej należy do ustawowych kompetencji Szefa Służby Cywilnej (art. 12 ust. 1 pkt 6 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej, Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 z późn. zm.). Szef Służby Cywilnej jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej w zakresie określonym ustawą (art. 8 ust. 1 ustawy). Z przepisu tego wynika, że wszystkie kompetencje Szefa Służby Cywilnej określone ustawą o służbie cywilnej są kompetencjami organu administracyjnego. Zatem uprawnienia i obowiązki osób ubiegających się o mianowanie na stanowisko w służbie cywilnej i zajmujących takie stanowiska są w znaczącym zakresie kreowane mocą jednostronnych i władczych aktów organu administracji publicznej. Powołany do przeprowadzenia konkursu zespół konkursowy jest tylko organem pomocniczym, działającym w zakresie właściwości Szefa Służby Cywilnej, o jakim mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o służbie cywilnej. Rozstrzygnięcia w sprawie o dopuszczenie do udziału w konkursie, ustalające wynik konkursu i o odstąpieniu od wskazania kandydata na stanowisko są aktami stosowania prawa przez organ administracji publicznej. Poza oświadczeniami wiedzy na temat kwalifikacji kandydata zawierają oświadczenia woli organu, jednostronnie i władczo decydującego o prawie do objęcia stanowiska będącego przedmiotem postępowania konkursowego. Organ administracji publicznej kształtuje w ten sposób indywidualną sytuację prawną każdego z uczestników konkursu. Takie rozstrzygnięcie wymaga charakterystycznego dla decyzji administracyjnej uzasadnienia i jest podejmowane w postępowaniu mającym cechy postępowania dwuinstancyjnego, jako że od wyniku konkursu przysługuje odwołanie do Szefa Służby Cywilnej (art. 45 ustawy o służbie cywilnej). Zatem rozpoznanie odwołania winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej (organ administracji rozstrzyga sprawę co do jej istoty w formie decyzji administracyjnej - art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - tj.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż po przeprowadzeniu przedmiotowych postępowań konkursowych organ poinformował skarżącego o podjętych decyzjach co do powołania konkretnych osób na wakujące stanowiska, a A. S. złożył od nich w trybie art. 45 cytowanej ustawy o służbie cywilnej odwołania. Według przyjętego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze stanowiska, pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są takimi orzeczeniami, nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 Kpa., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów orzecznictwo i piśmiennictwo zalicza przede wszystkim oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o stanie sprawy i podpis osoby reprezentującej organ. Niewątpliwie takie warunki spełniają pisma Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] listopada 2003r., [...] listopada 2003r. i [...] grudnia 2003r. załatwiające odwołania skarżącego. Na gruncie okoliczności niniejszej sprawy, oprócz wyżej wymienionych, można również wskazać na takie elementy, jak: przywołanie podstawy prawnej i uzasadnienie. Dodać należy, że to nie forma, lecz treść rozstrzygnięcia wskazuje na jego walor władczego zajęcia stanowiska przez organ władzy publicznej. W istocie rozstrzygnięcia wydane przez Szefa Służby Cywilnej w wyniku złożonych odwołań od decyzji ustalających wyniki konkursów są decyzjami administracyjnymi. Jakkolwiek sprawy objęte skargami wskazują na istnienie szeregu uchybień proceduralnych organu, zwłaszcza co do formy wydanych rozstrzygnięć, jak również zawartych w nich pouczeń, to jednak nie można zgodzić się ze skarżącym, że Szef Służby Cywilnej w przedmiotowych sprawach pozostaje w zwłoce. Uznanie rozstrzygnięcia wydanego na skutek złożenia odwołania od wyniku postępowania konkursowego za decyzję administracyjną otwiera drogę dla skargi do sądu administracyjnego. Nie ma wobec tego znaczenia fakt, że od tego rodzaju decyzji nie przewidziano wprost skargi do sądu administracyjnego, pomijając je w treści art. 56 ustawy o służbie cywilnej. Na podstawie art. 56 tej ustawy nie można wnioskować zarówno o braku kognicji sądu administracyjnego w takich sprawach, jak i o ich rozpoznawaniu przez sądy pracy. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej poddaje właściwości sądów pracy jedynie spory o roszczenia ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej. Tym samym zgłoszony pierwotnie wniosek Szefa Służby Cywilnej o odrzucenie skarg nie mógł zostać uwzględniony. Badając zasadność skarg, Sąd odniósł się jedynie do kwestii zasadniczej, czyli bezczynności, nie zajmując się merytoryczną oceną prawidłowości przeprowadzonych konkursów i podjętych przez Szefa Służby Cywilnej rozstrzygnięć, które to sprawy stanowią w istocie przedmiot odrębnych postępowań. W takim stanie sprawy, uznając skargi za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.