II SAB 424/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Asesor Jacek Fronczyk, Protokolant Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2004 r. sprawy ze skargi B.C. na bezczynność Burmistrza Dzielnicy M. w przedmiocie udostępniania informacji publicznej skargę oddala Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2002 r. B.C. wystąpiła do Burmistrza Dzielnicy M. o udzielenie informacji publicznej poprzez odpowiedź na następujące pytania: "1) Dlaczego Urząd nie ustalił odszkodowania po ukazaniu się przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 29.04.1985 r. jak to sam obiecał? 2) Dlaczego Urząd nie rozpatrzył tej sprawy przez następne sześć lat, mając komplet dokumentów? 3) Czy w okresie 16.10.1984 do 03.09.1991 Urząd dysponował jakimikolwiek środkami finansowymi na cele odszkodowań? Jakimi kryteriami kierował się przy ich przyznawaniu? Z jakich powodów sprawa naszych roszczeń nie została załatwiona?" Pismem z dnia [...] lutego 2003 r. Naczelnik Wydziału w Urzędzie W.- Dzielnica M. potraktował wniosek zainteresowanej jako związany ze sprawą nieruchomości oznaczonej jako "[...]Nr hip. [...]" i przekazał wniosek Dyrektorowi Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru "w ślad za aktami przekazanymi do Urzędu Rejonowego w W.". W tej sytuacji B. C. wystosowała do Urzędu Dzielnicy M. pismo z dnia 3 marca 2003 nazwane "monitem", w którym powtórzyła pytania zawarte w powoływanym wniosku z dnia 18 grudnia 2002 r. W związku z tym kolejnym pismem zainteresowanej, pracownik pełniący obowiązki naczelnika w Delegaturze Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru dla Dzielnicy M. Urzędu Miasta W. w piśmie z dnia [...] marca 2003 r. poinformował zainteresowaną, że żądane informacje mogą być udzielone tylko na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Jednakże w "urzędzie nie ma żadnych akt, na podstawie których możliwe byłoby udzielenie odpowiedzi na zadane w piśmie pytania". W następnym piśmie (bez daty) skierowanym do Urzędu Dzielnicy M. B. C. podniosła, że może przedstawioną argumentację przyjąć tylko częściowo i zmodyfikowała pytania stawiane organowi, zadając następujące: jakie środki finansowe rozdysponował Urząd Dzielnicowy na odszkodowania, w okresie od 16.10.1984 do 30.09.1991; ile spraw odszkodowawczych sfinalizował Urząd Dzielnicowy po ukazaniu się ustawy z dnia 29.04.1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; jakimi kryteriami kierował się Urząd Dzielnicowy przy przyznawaniu odszkodowań w wyżej wymienionym okresie? W piśmie z dnia [...] kwietnia 2003 r. pełniący obowiązki naczelnika w Delegaturze Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru dla Dzielnicy M. Urzędu Miasta W. poinformował B. C. (odpowiadając na wskazane pismo), że w Urzędzie Dzielnicy brak jest historycznych danych dotyczących działalności dzielnicowych rad narodowych i "wobec powyższego brak jest możliwości udzielenia odpowiedzi na postawione pytania". W następnym piśmie (bez daty) nazwanym "monitem trzecim" B. C. podkreśliła, że nie otrzymała dotąd oczekiwanej odpowiedzi i w istocie ponowiła pytania. Podkreśliła, że chodzi jej o informację obejmującą "sprawozdania budżetowe, raporty z realizacji tychże budżetów Urzędu Dzielnicowego M. w zakresie wypłat odszkodowań w latach 1984 - 1991". W odpowiedzi na powołane pismo B. C. Naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru dla Dzielnicy M. Urzędu Miasta W. - w piśmie z dnia [...] maja 2003 r. - podniósł, że wśród posiadanych dokumentów (sprawozdań finansowych od 1990 r.) "nie odnaleziono pozycji świadczącej o dokonaniu wypłat odszkodowań", oraz że "jedynymi kryteriami jakimi kierowano się przy przyznawaniu odszkodowań były ówczesne przepisy i jakiekolwiek odstępstwa od nich nie były dopuszczalne". Podkreślono także, iż Wydział Finansowy przechowuje dokumenty księgowe przez okres pięciu lat, oraz że urząd nie posiada żadnych danych, na podstawie których mógłby udzielić informacji na pytania zadane w pismach zainteresowanej. W kolejnym piśmie z dnia 27 czerwca 2003 r., skierowanym do Urzędu Dzielnicy M. Miasta W., B.C. zarzuciła, że nie otrzymała odpowiedzi na pytania: "jakimi środkami finansowymi na odszkodowania dysponował Urząd w okresie 1984 - 1991, oraz ile spraw odszkodowawczych ustalono i zrealizowano w wymienionym okresie". Odpowiadając na to pismo zastępca Burmistrza Dzielnicy M. Miasta W. w piśmie z dnia [...]sierpnia 2003 r. poinformował zainteresowaną, że dokonano weryfikacji sprawozdań z wykonania budżetu za lata 1984 - 1991 i brak jest tam pozycji świadczących o dokonywanych wypłatach odszkodowań. Zastępca Burmistrza podkreślił także, iż podtrzymuje w tym zakresie stanowisko przedstawione zainteresowanej w dotychczasowych pismach. B. C. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Dzielnicy M. Miasta W. polegającą na nieudzieleniu jej informacji publicznej określonej w powoływanych pytaniach. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Dzielnicy M. wniósł o jej odrzucenie z tego powodu, że skarżąca nie wyczerpała przed wniesieniem skargi zażalenia, o którym mowa w art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) formę decyzji administracyjnej przybiera jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 2 tej ustawy do takich decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, zaś uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji musi zawierać także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra chronione ustawą wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Udzielenie natomiast informacji publicznej następuje nie w formie decyzji administracyjnej, lecz w drodze czynności materialno-technicznej. Jest regułą (art. 104 kpa), że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, oraz że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Powołany w odpowiedzi na skargę art. 37 kpa stanowiący, że na niezałatwienie sprawy w określonym terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a organ ten, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, odnosi się zatem do postępowania jurysdykcyjnego, w ramach którego - jak wspomniano - organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Przepisy art. 37 kpa nie dotyczą zatem takich postępowań, które kończą się poprzez podjęcie określonej czynności materialno-tecznicznej. Jest oczywiste, że skarżąca B. C. żądała od organu administracji udzielenia informacji publicznej, a więc podjęcia określonej czynności materialno-technicznej, nie zaś wydania decyzji, bo decyzja w sprawie o udzielenie informacji publicznej musiałaby oznaczać decyzję odmowną. Z tego punktu widzenia nie można skarżącej czynić zarzutu niewykorzystania środka zaskarżania, o którym mowa w art. 37 kpa. Skarżąca domagając się od organu wyższego stopnia (nad organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej) podjęcia działań określonych w art. 37 § 2 kpa, w istocie domagała by się wydania jej decyzji negatywnej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z jej żądaniem. B.C. wniosła skargę do Sądu na bezczynność Burmistrza Dzielnicy M. Miasta W. polegającą na nieudzieleniu jej informacji publicznej w grudniu 2003 r., a zatem pod rządem ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z przepisami art. 16 i 17 tej ustawy do sądu administracyjnego można było zaskarżyć bezczynność administracji także gdy chodziło o akty lub czynności z zakresu administracji publicznej inne niż decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służyło zażalenie - dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dla takich aktów i czynności (a należą do nich omawiane czynności udzielenia informacji publicznej) ustawa nie przewidziała środków zaskarżania. Tak więc, zgodnie z art. 34 ust. 3 powoływanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w sytuacji gdy ustawa nie przewidywała środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należało przed wniesieniem jej do Sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga mogła być w takim przypadku wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Należy przy tym podkreślić, że ustawa nie zastrzegła dla wezwania do usunięcia naruszenia prawa szczególnej formy procesowej, a zatem wezwanie to można było wnieść do organu w dowolny sposób. Za spełnienie tego warunku można przyjąć powołane pisma skarżącej, z których wynika, że organ nie udzielił informacji publicznej i że skarżąca nadal domaga się udzielenia takiej informacji. Skarga w niniejszej sprawie jest zatem dopuszczalna. Rozpoznając merytorycznie sprawę trzeba podkreślić, że jej istotą jest zarzut bezczynności Burmistrza Dzielnicy M. Miasta W. polegającej na nieudzieleniu skarżącej informacji publicznej w zakresie określonym w przedstawionych przez nią pytaniach. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Natomiast stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera - jak wspomniano - procesową formę decyzji administracyjnej. Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ administracji odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać żądanych informacji, bo ich po prostu nie ma. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie zadawalać zainteresowanego. W przeciwnym razie, w sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem "zmusić" kogoś do udzielenia informacji, której nie ma. W rozpoznawanej sprawie B. C. zarzuciła, że nie otrzymała odpowiedzi na pytania: "jakimi środkami finansowymi na odszkodowania dysponował Urząd w okresie 1984 - 1991, oraz ile spraw odszkodowawczych ustalono i zrealizowano w wymienionym okresie". Odpowiadając na to pismo zastępca Burmistrza Dzielnicy M. Miasta W. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2003 r. poinformował zainteresowaną, że dokonano weryfikacji sprawozdań z wykonania budżetu za lata 1984 - 1991 i brak jest tam pozycji świadczących o dokonywanych wypłatach odszkodowań. Zastępca Burmistrza podkreślił także, iż podtrzymuje w tym zakresie stanowisko przedstawione w dotychczasowej korespondencji. Warto zatem przytoczyć, że już w piśmie z dnia [...] marca 2003 r. pracownik pełniący obowiązki naczelnika w Delegaturze Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru dla Dzielnicy M. Urzędu Miasta W. poinformował zainteresowaną, że żądane informacje mogą być udzielone tylko na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Jednakże w "urzędzie nie ma żadnych akt, na podstawie których możliwe byłoby udzielenie odpowiedzi na zadane w piśmie pytania". Organ informował skarżącą również, że - jak wspomniano - jej pytania obejmują dane dotyczące informacji odnoszących się do działań dzielnicowych rad narodowych, a takich informacji dziś Burmistrz Dzielnicy M. Miasta W. nie posiada. W tej sytuacji nie można uznać by organ zobowiązany do udzielenia informacji był bezczynny, co oznacza, iż skarga B. C.w niniejszej sprawie (dotyczącej właśnie bezczynności) nie może być uwzględniona. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).