II SAB 425/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) - Janusz Drachal Sędziowie WSA - Iwona Dąbrowska (spr.) Asesor WSA - Jacek Fronczyk Protokolant - Mirosław Gdesz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2004 r. sprawy ze skarg B. C. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - oddala skargi - Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2002 r. B. C. wystąpiła do Urzędu Wojewódzkiego w [...] o udzielenie informacji publicznej poprzez odpowiedź na następujące pytania: " 1) Jakimi zasadami w dysponowaniu środkami finansowymi na odszkodowania kierował się w 1992 r. Dyrektor Wydziału [...] podległy Wojewodzie oraz Kierownik Urzędu Rejonowego podległy Wojewodzie? 2) Na jakich zasadach prawnych rozdysponowano kredyty budżetowe w ciągu 11 dni (pomiędzy [...] marca 1992 r. a [...] kwietnia 1992 r., na jakich zasadach pominięto roszczenia skarżącej? 3) Czy od dnia [...] maja 1993 r. Urząd Wojewódzki oraz podległy mu Urząd Rejonowy dysponował jakimikolwiek środkami finansowymi na odszkodowania? 4) Na jakiej zasadzie prawnej zastosowano kryterium wielkości działki, a nie długości oczekiwania na odszkodowanie? 5) Jakimi środkami finansowymi dysponował Wojewoda w 1998 r. i jakie stosował kryteria przy przyznawaniu odszkodowań? 6) Dlaczego nie podjęto zawieszonego postępowania?". W piśmie z dnia 6 lutego 2003 r. skierowanym również do Urzędu Wojewódzkiego skarżąca zawarła pytania podobnej treści. Pismem z dnia 5 marca 2003 r. zastępca Dyrektora Wydziału [...] – J. K. poinformował B. C., że pismo z dnia 18 grudnia 2002 r. dotyczące działki [...] skierowane zostało odrębnym pismem do Urzędu [...], w celu udzielenia we własnym zakresie odpowiednich wyjaśnień na temat zasad dysponowania przez były Urząd Rejonowy w [...] w latach 1992 - 1997 środkami finansowymi na wypłatę odszkodowań za przejęte na własność Państwa nieruchomości, znajdujące się na terenie [...] oraz informacji o stanie postępowania w sprawie odszkodowań za w/w grunty i przewidzianym terminie jej rozstrzygnięcia. Ponadto organ wskazał, że Wojewoda był organem pierwszej instancji w sprawach wywłaszczeniowych i zwrotów nieruchomości jedynie przez okres od 1 stycznia do 31 grudnia 1998 r. Powierzenie Wojewodzie [...] kompetencji organu pierwszej instancji w tych sprawach uniemożliwiło rozpatrzenie i rozstrzygnięcie wszystkich spraw, które w tym okresie przekazane zostały do tutejszego organu. Organ poinformował również, że zasady gospodarowania środkami finansowymi regulowała ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe (Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344), a od 1 stycznia 1999 r. ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148), zaś wielkość środków finansowych pozostających w dyspozycji wojewodów limituje każdoroczna ustawa budżetowa uchwalana przez Sejm RP. Ponadto organ poinformował skarżącą, że pismo z dnia 6 lutego 2003 r. zostało potraktowane jako wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie i przekazane zostało do rozpatrzenia Prezydentowi [...], będącemu następcą prawnym w tych sprawach Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. W następnym piśmie z dnia 13 marca 2003 r. kierowanym do Wojewody [...], a nazwanym zażaleniem B. C. poprosiła o udzielenie odpowiedzi na 11 pytań, które sprowadziła do pytania: "jakie konkretne fundusze na odszkodowania otrzymał Urząd Wojewódzki od 1991 r. do dnia dzisiejszego i jak je rozdysponował?". W związku z tym kolejnym pismem skarżącej zastępca Dyrektora Wydziału [...] – J.K. pismem z dnia 23 maja 2003 r. poinformował zainteresowaną, że podtrzymuje stanowisko odnośnie zasad gospodarowania środkami finansowymi wyrażone w piśmie z dnia 5 marca 2003 r. Wskazał ponadto, że stosownych wyjaśnień udzielił skarżącej również pismem z dnia [...] kwietnia 2003 r. Urząd [...] Biuro [...]. Poinformował również, że szczegółowych informacji dotyczących zasad i trybu przyznawania odszkodowań za nieruchomości [...] w latach ubiegłych oraz sposobu wykorzystania przeznaczonych na te odszkodowania środków finansowych może udzielić właściwy organ - Prezydent [...]. Następnym pismem zaś z dnia 27 czerwca 2003 r. skierowanym wprost do J. K. - Dyrektora Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego skarżąca wskazała, że oczekuje rzetelnej odpowiedzi na pytania zawarte w pismach z dnia 18 grudnia 2002 r. i 13 marca 2003 r. Odpowiadając na to pismo skarżącej pełniąca obowiązki Dyrektora Wydziału [...] pismem z dnia 8 sierpnia 2003 r. poinformowała zainteresowaną, że informacji na temat ilości spraw odszkodowawczych zrealizowanych w latach 1992 do 2002 r. oraz czy zrealizowane w tym okresie sprawy odszkodowawcze były udokumentowane wcześniej niż sprawa odszkodowania za nieruchomość [...] może udzielić wyłącznie Prezydent [...], jako następca prawny Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] i Starosty Powiatu [...], o ile informacje te nie należą do kategorii danych objętych prawną ochroną, wynikającą z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926). Dodała ponadto, że jeśli chodzi o kwoty na wypłaty odszkodowań oraz o kwoty otrzymywane na ten cel przez Urząd Wojewódzki w latach 1992 - 1998 to Wydział [...] Urzędu Wojewódzkiego podjął w tym zakresie działania zmierzające do ustalenia wysokości tych kwot. Wskazał również, że o wynikach tych działań zostanie skarżąca poinformowana po przeprowadzeniu odpowiedniej kwerendy w archiwalnej dokumentacji finansowej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Organ poinformował skarżącą ponadto o przyznanych kwotowo na lata 1999 - 2003 limitach wydatków w zakresie gospodarki nieruchomościami dla Województwa [...] zastrzegając, że informacji o sposobie ich wykorzystania może udzielić wyłącznie Prezydent [...]. W dniu 23 grudnia 2003 r. B. C. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody [...] oraz skargę na bezczynność J. K. - Dyrektora Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego. W skargach zarzuciła organowi uporczywe nieudzielanie informacji publicznej wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pismami z dnia 5 marca, 12 maja i 8 sierpnia 2003 r. udzielane były pani B. C. odpowiednie informacje na temat wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości na terenie [...], na podstawie posiadanych danych w tym zakresie. Organ dodał ponadto, że skarżąca nie wykorzystała trybu wynikającego z art. 37 1 kpa.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W sprawie o sygnaturze akt II SAB 426/03 B. C. zarzuciła bezczynność Dyrektora Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego – J. K., natomiast w sprawie o sygnaturze akt II SAB 425/03 bezczynność Wojewody [...]. Należało uznać, że zarówno w jednej jak i drugiej sprawie skarga dotyczyła bezczynności Wojewody [...] ponieważ wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierowany do Wydziału znajdującego się w danej strukturze organizacyjnej Wojewody należy traktować jako wniosek skierowany do tego samego organu, a więc do Wojewody [...]. Dlatego też obie sprawy zostały połączone w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Na wstępie należy odnieść się do zarzutu podniesionego w odpowiedzi na skargę o niewykorzystaniu przez skarżącą trybu wynikającego z art. 37 kpa. Zarzut ten należy uznać za nietrafny. Zgodnie z tym przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zgodnie zaś z art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji oraz, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Udzielenie informacji publiczne w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej nie zaś poprzez wydanie decyzji. Dopiero bowiem odmowa udostępnienia tej informacji oraz umorzenie postępowania w sprawie, przez organ, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Celem skarżącej było uzyskanie informacji nie zaś uzyskanie decyzji odmawiającej jej udzielenia takiej informacji ani też uzyskanie decyzji o umorzeniu postępowania. Tak więc przepis art. 37 kpa nie może mieć zastosowania w sprawie bowiem odnosi się do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, nie zaś poprzez podjęcie określonej czynności materialno-technicznej. Nie można zatem czynić zarzutu skarżącej niewykorzystania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 37 kpa. Skarżąca domagając się od organu wyższego stopnia (nad organem zobowiązany do udzielenia informacji publicznej) podjęcia działań określonych w art. 37 § 2 kpa, w istocie domagałaby się wydania decyzji negatywnej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z jej żądaniem. B. C. wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...] w grudniu 2003 r. a więc pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zgodnie z przepisami art. 16 i 17 tej ustawy do sądu administracyjnego można było zaskarżyć bezczynność administracji także gdy sprawa dotyczyła aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej innej niż decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służyło zażalenie - dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dla takich aktów lub czynności (a do takich należą czynności z zakresu udzielania informacji publicznej) ustawa nie przewidziała środków zaskarżania. Tak więc zgodnie z art. 34 ust. 3 pow. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w sytuacji gdy ustawa nie przewidziała środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należało przed wniesieniem jej do Sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga mogła być w takim wypadku wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Należy przy tym zaznaczyć, że ustawa nie zastrzegła dla wezwania szczególnej formy procesowej a zatem można je było wnieść do organu w dowolny sposób. Za spełnienie tego warunku można przyjąć pismo skarżącej z dnia 6 lutego 2003 r., z którego wynika, że organ nie udzielił informacji i że skarżąca nadal domaga się udzielenia takiej informacji. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej czynności takiej nie podejmuje. A więc chodzi o taką sytuację, w której organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Natomiast stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji publicznej przybiera formę decyzji administracyjnej. Od milczenia organu trzeba jednak odróżnić sytuację, w której organ administracji odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać żądanych informacji bo ich po prostu nie ma bądź też nie może udzielić takiej informacji np. z uwagi na ochronę danych osobowych. W tej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba potraktować jako udzielenie informacji choć może to niezadawalać zainteresowanego. Przechodząc zaś do meritum sprawy wskazać należy, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie rozpatrywane już były sprawy ze skargi B. C., które pozostają w ścisłym związku z rozpatrywaną obecnie sprawą. Dotyczyły one bezczynności Burmistrza Dzielnicy [...] oraz bezczynności Prezydenta [...]. W sprawie o sygnaturze akt II SAB 423/03 i II SAB 427/03 Sąd skargę oddalił i uznał, że Prezydent [...] nie pozostawał w zwłoce bowiem pismem z dnia [...] kwietnia 2003 r. udzielił skarżącej informacji wskazującej, że nie jest możliwe udzielenie informacji o sposobie dysponowania środkami finansowymi przeznaczonymi na wypłatę odszkodowań ze względu na podlegające prawnej ochronie dane osobowe, figurujące w spisie ustalonych i wypłaconych odszkodowań. W sprawie zaś o sygnaturze akt II SAB 424/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Burmistrz Dzielnicy [...] również nie pozostawał w zwłoce bowiem udzielając skarżącej odpowiedzi poinformował, że w "urzędzie nie ma żadnych akt, na podstawie których możliwe byłoby udzielenie odpowiedzi na żądane pytania". W rozpatrywanej sprawie B. C. zarzuciła, że nie otrzymała odpowiedzi na swoje pismo z dnia 18 grudnia 2002 r. oraz na kolejne pisma z dnia 13 marca i 27 czerwca 2003 r. Wskazać należy, że Wojewoda [...] odpowiadając na pisma skarżącej w piśmie z dnia 8 sierpnia 2003 r. wskazał że jeśli chodzi o kwoty na wypłaty odszkodowań oraz o kwoty otrzymywane na ten cel przez Urząd Wojewódzki w latach 1992 - 1998 to Wydział [...] podjął w tym zakresie działania zmierzające do ustalenia wysokości tych kwot. Wskazał również, że o wynikach tych działań zostanie skarżąca poinformowana, po przeprowadzeniu odpowiedniej kwerendy w archiwalnej dokumentacji finansowej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Jeśli zaś chodzi o lata 1999-2003 to Wojewoda [...] przedstawił skarżącej limity wydatków w zakresie gospodarki nieruchomościami dla Województwa [...], przyznane na poszczególne lata w ustawie budżetowej. W pozostałym zaś zakresie poinformował, że na temat ilości spraw odszkodowawczych zrealizowanych w latach 1992 do 2002 r. oraz czy zrealizowane w tym okresie sprawy odszkodowawcze były udokumentowane wcześniej niż sprawa odszkodowania za nieruchomość [...] informacji może udzielić wyłącznie Prezydent [...], jako następca prawny Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] i Starosty Powiatu [...] W tej sytuacji nie można uznać, by organ zobowiązany do udzielenia informacji był bezczynny. Wojewoda [...] udzielił bowiem informacji w zakresie posianych przez siebie danych, w pozostałym zaś zakresie skierował skarżącą B. C. do właściwego organu, jakim w tym zakresie był Prezydent [...]. Wobec powyższego, uznając skargi za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji