II SAB 427/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Janusz Drachal Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska AWSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Anna Siwonia po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2004 r. spraw ze skarg B. C. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargi. Pismem z dnia 18 grudnia 2002r. B. C. będąc jedną z zainteresowanych w sprawie o odszkodowanie w związku z wywłaszczeniem nieruchomości [...], zwróciła się do Urzędu [...] z następującymi pytaniami: "Jakimi kryteriami prawnymi kierował się Urząd Rejonowy rozdysponowując kredyty budżetowe na odszkodowania w czasie [...].03-[...].04.1992 roku?"; "Jakie kryteria prawne spowodowały pominięcie naszego roszczenia w tym czasie?"; "Czy w następnym roku Urząd Rejonowy otrzymał następne kredyty, jakimi kryteriami kierował się przy ich rozdysponowaniu i dlaczego pominięto nasze roszczenia w tym czasie, tzn. od [...].04.92r., do [...].05.93r.?"; "Czy od dnia [...].05.93r. Urząd Rejonowy nie miał żadnych kredytów na odszkodowania? Jeśli je miał, prosimy o informacje, jakimi kryteriami prawnymi kierowano się przy rozdzielaniu tych kredytów i dlaczego nie podjęto zawieszonego postępowania w naszej sprawie?" Ponadto skarżąca podaje, iż w związku z tym, że Urząd Rejonowy w dniu 3 września 1993r. i 7 stycznia 1994r. występował o informacje do Państwowego Biura Notarialnego, Urząd dodatkowo prosił ją o kolejne dokumenty. Następnie w związku z postępowaniem odszkodowawczym skarżąca w dalszej części pisma sformułowała kolejne pytania: "Czy podjęto wtedy zawieszone postępowanie?"; "Czy w tym czasie Urząd Rejonowy miał środki na wypłaty odszkodowań, jeśli tak to na jakich zasadach je rozdysponował i dlaczego ominął nasze roszczenia?" W konkluzji pozostałych pytań B. C. domagała się "kategorycznie rzetelnej informacji, czy od roku 1994 do dnia dzisiejszego urząd przy ul. [...] otrzymał kredyty budżetowe na wypłaty odszkodowań."? W tym samym dniu skarżąca złożyła jeszcze jedno pismo kierowane do Urzędu [...], w którym poprosiła o merytoryczne odpowiedzi na kolejne następujące pytania: "Dlaczego Starostwo nie podjęło żadnych działań w sprawie naszych roszczeń przez cztery lata (od [...].01.1999 do dzisiaj) mając pełną dokumentację naszej sprawy?"; "Dlaczego Starostwo nie odpowiedziało na nasze pismo z dnia 4.04.2000 ograniczając się do włożenia go do akt sprawy?"; "dlaczego starostwo nie odpowiedziało na monit spadkobierców z dnia 31.12.2001, ograniczając się do włożenia monitu do akt sprawy?"; "Czy od [...].01.1999 do dnia dzisiejszego Starosta otrzymał jakiekolwiek środki finansowe na wypłaty odszkodowań, jakimi kryteriami prawnymi kierował się przy ich rozdysponowywaniu, oraz jakimi kryteriami prawnymi kierował się przy pomijaniu akurat naszych roszczeń, nie odpowiadając na nasze monity?"; "Na podstawie, jakich przepisów odmówiono nam w Starostwie w dniu [...].11.2002 zrobienia kserokopii kilku dokumentów z akt naszej sprawy, potrzebnych nam do dalszych działań." W dniu 1 kwietnia 2003r. skarżąca wniosła pismo do Biura [...] Urzędu [...], w którym m.in. zwróciła uwagę, że wciąż nie otrzymała odpowiedzi na pisma przesłane w dniu 18 grudnia 2002r.. Podniosła, że sedno sprawy zawarte w jej pytaniach nie sprowadza się do rozstrzygania w oparciu o akta jej sprawy, a jest w istocie kwestią wynikającą z wewnętrznej dokumentacji Urzędu. Wniosła o potraktowanie przedmiotowego pisma jako monitu, a w konkluzji o udzielenie odpowiedzi w ustawowym terminie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2003r. Dyrektor Biura [...] Urzędu [...] – M. B. poinformował B. C., że "(...) dysponowanie środkami finansowymi przeznaczonymi na wypłaty odszkodowań następowało w ramach realizacji zobowiązań Skarbu Państwa wynikających z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543, z późn. zm.). Nie jest możliwe udzielenie Państwu informacji o sposobie ich dysponowania ze względu na podlegające prawnej ochronie dane osobowe figurujące w spisie ustalonych i wypłaconych odszkodowań.(...)" W dniu 22 kwietnia 2003r. B. C. odpisując na powyższe pismo Urzędu, złożyła kolejny monit uznając, że wciąż nie otrzymała odpowiedzi na pytania zawarte w pismach z dnia 18 grudnia 2002r.. Ponownie postawiła następujące pytania: "Jakimi funduszami na wypłaty odszkodowań dysponował były Urząd Rejonowy w latach 1992-2002?"; "Jakiej to wysokości były fundusze w poszczególnych latach tego okresu?"; "Ile spraw odszkodowawczych zrealizowano w poszczególnych latach w okresie 1992-2002?"; "Dlaczego Urząd Rejonowy zawieszając postępowanie w sprawie [...] w 1992 roku, z uwagi na tak zwane zagadnienie wstępne, nie podjął w drodze postanowienia na podstawie art. 97 § 2 KPA zawieszonego postępowania odszkodowawczego, w momencie ustąpienia przyczyn tego zawieszenia?" Powołując się na jawność finansów publicznych i Konstytucję wniosła o udzielenie odpowiedzi. W dniu 27 czerwca 2003r. skarżąca wystosowała do Urzędu [...] kolejny monit oczekując odpowiedzi na postawione pytania. Informując Prezydenta [...] o złożonym odwołaniu od jego decyzji nr [...] z dnia [...] września 2003r. w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie odszkodowania, w dniu 17 października 2003r. po raz kolejny zażądała udzielenia informacji na jej pytania. W dniu 23 grudnia 2003r. B. C. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Biura [...] Urzędu [...] – M. B. oraz skargę na bezczynność Prezydenta [...]. W skargach zarzuciła organowi uporczywe nieudzielanie informacji publicznej wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi. W uzasadnieniu przedstawiła pytania, jakie skierowała do organu, jednocześnie wskazując, że dotychczas nie udzielono jej na nie żadnej odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie wskazując, że B. C. nie wyczerpała trybu przewidzianego w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca I960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.; Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) nie składając zażalenia do organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). W sprawie o sygnaturze akt II SAB 423/03 B. C. zarzuciła bezczynność Dyrektora Biura [...] Urzędu [...] –M. B., natomiast w sprawie o sygnaturze akt II SAB 427/03 bezczynność samego Prezydenta [...]. Należało uznać, że zarówno w jednej, jak i w drugiej sprawie B. C. zaskarżyła bezczynność tego samego organu, tj. bezczynność Prezydenta [...]. Toteż obie sprawy zostały połączone w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Na wstępie należy się odnieść do zarzutu podniesionego w odpowiedzi na skargę, iż jest ona niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, gdyż B. C. nie złożyła zażalenia stosownie do treści art. 37 § 1 Kpa. w związku z art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 Kpa., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Organ, do którego zażalenie takie wpłynęło, jeżeli uzna je za zasadne, wyznacza organowi rozpoznającemu sprawę dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości, co wynika z § 2 tegoż art. 37 Kpa.. Innymi słowy, wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu jest możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 Kpa.. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje pogląd, że możliwość złożenia skargi na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej powstaje dopiero wówczas, gdy wyczerpano w sposób przedstawiony wyżej tryb z art. 37 Kpa.. Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądu, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest uprzednie złożenie zażalenia w trybie art. 37 Kpa.. Zdaniem Sądu w przypadku bezczynności w tego typu sprawach, zażalenie w trybie ww. przepisu nie jest wymagane. W sytuacji gdy organ administracji milczy, wystarczy, że strona wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej tezy, a w szczególności, że strona musi odwołać się stosownie do treści art. 37 Kpa. w związku z art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, byłoby prawnie nieuzasadnione, zważywszy na specyfikę spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) - odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w tej sprawie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tego aktu prawnego, następują w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracji wydaje decyzję administracyjną wówczas, gdy odmawia udzielenia informacji, jak również wtedy, gdy umarza postępowanie. Zatem gdy udziela informacji, organ stosownym pismem przedstawia stronie swoje stanowisko w zakresie objętym wnioskiem. Samo udostępnienie informacji jest więc czynnością materialno-techniczną. Co do zasady, w tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli wskazania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji zupełnie wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi. Zatem rodzi się pytanie, czy ta, w jego ocenie, "bezczynność" organu wymusza na nim potrzebę składania środka zaskarżenia? Odpowiedź jest negatywna. Przyjęcie odmiennego stanowiska bynajmniej nie znajduje potwierdzenia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast w przypadku wydania przez organ decyzji odmownej, koniecznym jest wyczerpanie procedury odwoławczej, a gdy ten warunek nie jest spełniony, sąd wówczas odrzuca skargę (chodzi o te przyczyny odmowy, które skutkują uruchomieniem procedury przed sądem administracyjnym). W niniejszej sprawie skarżąca swoje pierwsze pismo sformułowała w dniu 18 grudnia 2002 r.. Kiedy nie otrzymała odpowiedzi, występowała ponownie do organu, by ten ustosunkował się do pytań zawartych w jej wniosku. Pismem z dnia 1 kwietnia 2003r. ponowiła swoje poprzednie wystąpienia do organu. Zdaniem Sądu, tym samym uczyniła zadość wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] kwietnia 2003r. B. C. została poinformowana, że dysponowanie środkami finansowymi przeznaczonymi na wypłaty odszkodowań następowało w ramach realizacji zobowiązań Skarbu Państwa wynikających z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543, z późn. zm.), a ponadto, że nie jest możliwe udzielenie informacji o sposobie ich dysponowania ze względu na podlegające prawnej ochronie dane osobowe figurujące w spisie ustalonych i wypłaconych odszkodowań. Jakikolwiek przejaw działania ze strony organu administracji w konkretnej sprawie wyklucza zarzut bezczynności. Odpowiedź, którą organ przesłał skarżącej w dniu [...] kwietnia 2003r., nie jest bynajmniej dowodem na jej istnienie. W tym miejscu podkreślić należy, że jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie podejmuje jakiejkolwiek czynności w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w takim wypadku możliwość podjęcia określonych działań dyscyplinujących organ do załatwienia sprawy. W sprawach na bezczynność organu administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę według stanu sprawy z daty zamknięcia rozprawy poprzedzającej orzekanie. Badając zasadność skarg, Sąd odniósł się jedynie do kwestii zasadniczej, czyli bezczynności, nie dokonując oceny wyrażonego przez Prezydenta [...] stanowiska (ani co do meritum, ani co do formy). W takim stanie sprawy, uznając skargi za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.