II SAB/Wa 100/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Iwona Dąbrowska, Joanna Kube (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej R. P. z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej R. P. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lutego 2017 r. (data stempla pocztowego) R.P. wniosła skargę na bezczynność Starosty [...] polegającą na nierozpoznaniu jej wniosku wysłanego w formie e-maila z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, tj. o przesłanie jej na adres mailowy "umowy bądź umów cywilnych zawartych przez tut. Powiat z adwokatem lub kancelarią adwokatów, radców prawnych lub kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte". We wniosku skarżąca podkreśliła, że w przypadku posiadania ww. umowy bądź umów prosi o jej/ich przesłanie w formie skanów. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369); zwanej dalej P.p.s.a., o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, tj. złożonej bez zachowania trybu określonego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257); zwanej dalej K.p.a., ewentualnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz odstąpienie od orzekania o kosztach tego postępowania. Organ wskazał, że skarga R.P. dotycząca bezczynności organu w sprawie wniosku z dnia [...] września 2016 r. wpłynęła do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] lutego 2017 r. i już następnego dnia udzielono skarżącej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, przesyłając skan umowy z dnia [...] maja 2016 r. zawartej przez Powiat z M.K. Kancelaria Adwokacka, ul. [...] na świadczenie usług prawnych na rzecz Starostwa Powiatowego w [...] oraz wskazanych powiatowych jednostek organizacyjnych. Wyjaśnił, że nieudzielenie w przewidzianym ustawowo terminie odpowiedzi na wiadomość wysłaną w formie e-maila z dnia [...] września 2016 r. było spowodowane brakiem odnotowania wpływu tego e-maila na wskazany adres: [...]. Skarżąca pismem z dnia [...] marca 2017 r. potwierdziła, że organ w dniu [...] lutego 2017 r. udzielił jej odpowiedzi, wskazując jednocześnie, że podtrzymuje skargę, ponieważ przekazana umowa została zawarta [...] maja 2016 r. i wobec tego wniosek skarżącej pozostaje bez odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach K.p.a., bądź w przepisach szczególnych, m.in. w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 1764); zwanej dalej u.d.i.p., bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz. 87). Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że w sprawach dotyczących skarg na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący nie ma obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest uprzednie wyczerpanie drogi odwoławczej wskazanej w art. 37 K.p.a. to skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje, jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. W przypadku zaś gdy wniosek strony nie dotyczy informacji publicznej, jedyną dopuszczalną formą odniesienia się podmiotu, do którego wniosek został złożony, jest zawiadomienie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezspornie Starosta [...] jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 814), zgodnie z którym starosta jest przewodniczącym organu wykonawczego powiatu. Nie ulega także wątpliwości, że informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] września 2016 r. w całości stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Walor taki ma bowiem zarówno informacja o tym, czy powiat zawierał umowy o obsługę prawną, jak i informacja o treści takich ewentualnych umów. Umowy o obsługę prawną zawierane przez powiat obrazują bowiem określony zakres dysponowania majątkiem publicznym. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" oraz pkt 5 lit. "c" u.d.i.p., informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Funkcjonariuszem publicznym niewątpliwie jest starosta wykonujący swoje kompetencje w zakresie obejmującym reprezentowanie powiatu w obrocie prawnym. W związku z powyższym, obowiązkiem Starosty [...] było udostępnienie skarżącej żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji w świetle art. 14 ust. 1 u.d.i.p. powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, lub nawet informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca domagała się przesłania jej na adres mailowy w formie skanów "umowy bądź umów cywilnych zawartych przez tut. Powiat z adwokatem lub kancelarią adwokatów, radców prawnych lub kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej". Organ udzielił wprawdzie odpowiedzi, ale nieadekwatnej, przesłał jej bowiem skan umowy z dnia [...] maja 2016 r. zawartej przez Powiat z M.K. Kancelaria Adwokacka, ul. [...] na świadczenie usług prawnych na rzecz Starostwa Powiatowego w [...] oraz wskazanych powiatowych jednostek organizacyjnych. Udzielona odpowiedź zatem nie zawiera informacji w zakresie złożonego wniosku, ponieważ nie wynika z niej jak wyglądała sytuacja w zakresie świadczenia stałej obsługi prawnej powiatu w trakcie obowiązywania wskazanego przez skarżącą rozporządzenia, tj. od dnia 5 października 2002 r. do dnia 1 stycznia 2016 r. Ponadto nie czyni ona zadość obowiązkowi podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, tj. udzielenia w formie czynności materialno - technicznej informacji zgodnej z wnioskiem, tym bardziej, że skarżąca domagała się przesłania jej skanów posiadanych umów albo informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. W tej sytuacji stwierdzić należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W świetle art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Mając na uwadze powyższy przepis Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] września 2016 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ niezwłocznie po otrzymaniu skargi podjął czynności zmierzające do załatwienia wniosku skarżącej – organowi nie można więc zarzucić zachowania nacechowanego wolą uchylania się od rozpatrzenia sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.