II SAB/Wa 100/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] października 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z [...] października 2018 r. M. P. dalej: "skarżący") wystąpił do Prezydenta [...] W. (dalej też: "organ") o udzielenie informacji publicznej w zakresie operatów szacunkowych, na podstawie których ustalono wartość siedmiu nieruchomości, za które wypłacono odszkodowania w ramach procesu reprywatyzacyjnego. Przedmiotowy wniosek zawierał żądanie przesłania następujących operatów szacunkowych: - z [...] czerwca 2013 r., o którym mowa w decyzji nr [...] z [...] marca 2015 r.; - z [...] lutego 2015 r., o którym mowa w decyzji nr [...] z [...] marca 2015 r.; - z [...] czerwca 2011 r., o którym mowa w decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2011 r.; - z [...] czerwca 2011 r., o którym mowa w decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2011 r.; - z [...] maja 2011 r., o którym mowa w decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2011 r.; - z [...] czerwca 2011 r., o którym mowa w decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2011 r.; - z [...] czerwca 2011 r., o którym mowa w decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. W piśmie z [...] października 2018 r. organ zawiadomił skarżącego, że z uwagi na konieczność analizy prawnej wniosku oraz przygotowania stosownych dokumentów, odpowiedź zostanie udzielona bez zbędnej zwłoki, nie później niż do [...] grudnia 2018 r. Pismem z [...] grudnia 2018 r. organ poinformował skarżącego, iż udostępnienie operatów nie mieści się w kategoriach uznawanych za interes publiczny, podlegający przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Powołując się na art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a także wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 142/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 1/18, Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ przytoczył fragmenty ww. orzeczeń wskazujące, iż ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n.") w obecnym kształcie w sposób odrębny reguluje dostęp do danych operatu szacunkowego i stanowi lex specjalis w stosunku do przepisów u.d.i.p. Dostęp do operatów szacunkowych, wykonanych na zlecenie organu administracji publicznej nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przepisów u.d.i.p. Zasady i tryb dostępu do takich informacji zostały bowiem uregulowane odrębnie w art. 156 ust. 1a u.g.n. W sytuacji, gdy wniosek - w którym powołano się wprawdzie na u.d.i.p. - jej nie dotyczył, odmowa dokonania takiej czynności nie mogła nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a jedynie pisma informacyjnego. Pismem z [...] stycznia 2019 r. (błędnie podano rok w dacie skargi – 2018 zamiast 2019) skarżący wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność Prezydenta [...] W. w rozpoznaniu jego wniosku z [...] listopada 2018 r., wnosząc o nakazanie organowi rozpoznania wniosku i udostępnienia żądanej informacji publicznej, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a także zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że Prezydent [...] W. jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie ulega także wątpliwości, iż wnioskowana informacja, jako informacja o stanie przyjmowanych spraw, jest informacją publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) u.d.i.p. Zatem jego wniosek podlega zasadom określonym w u.d.i.p. Skarżący po terminie otrzymał za pośrednictwem poczty elektronicznej odpowiedź na swój wniosek. Odpowiedź ta zawierała jedynie informację, że wnioskowane operaty w opinii organu nie stanowią informacji publicznej, co poparto uzasadnieniami dwóch orzeczeń sądów administracyjnych. Przywołując orzeczenia NSA oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, skarżący wskazał, że o ile w orzecznictwie są pewne rozbieżności co do tego, czy operaty szacunkowe dotyczące konkretnych lokali stanowią informację publiczną, o tyle jest zgodność, iż co do zasady operaty szacunkowe dotyczące nieruchomości - jeśli zostały sporządzone na potrzeby organu - to stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] W. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że operaty szacunkowe sporządzane na potrzeby postępowań administracyjnych stanowią dowody i włączane są do akt postępowań administracyjnych - stanowią ich integralną część. Udostępnienie akt podlega zasadom dotyczącym udostępniania akt postępowań administracyjnych. Natomiast udostępnianie operatów szacunkowych nie mieści się w kategoriach uznawanych za interes publiczny podlegający przepisom u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] listopada 2018 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Oczywistym jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych; wymienia, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Zatem tylko w sytuacji ustalenia, iż dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy wskazana we wniosku skarżącego z [...] listopada 2018 r. informacja stanowi informację publiczną, a w związku z tym, czy Prezydent [...] W. zobowiązany był, na mocy cytowanych przepisów, do jej udostępnienia. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Prezydent [...] W. jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i w tej sytuacji została spełniona przesłanka podmiotowa. Przedmiotem skargi jest bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci operatów szacunkowych dotyczących siedmiu nieruchomości, za które wypłacono odszkodowania w ramach procesu reprywatyzacyjnego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Chodzi o informacje publiczne objęte jednolitą definicją, która taki charakter nadaje wszelkim wiadomościom wytworzonym przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do działalności organu władzy publicznej. Zdaniem Sądu, organ trafnie zakwalifikował informacje objęte wnioskiem jako niestanowiące informacji publicznej. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów tej ustawy w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Dostrzec wypada, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej powstała, kiedy w systemie prawnym funkcjonowało wiele aktów prawnych przewidujących odrębny od istniejącego w tej ustawie trybu dostępu do informacji mających walor informacji publicznych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do wnioskowanych operatów szacunkowych. Dostęp do operatu szacunkowego wykonywanego na zlecenie organu administracji publicznej został w sposób odrębny uregulowany w art. 156 ust. 1a ustawy u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Cytowany przepis art. 156 ust. 1a ustawy u.g.n. stanowi lex specjalis w stosunku do przepisów u.d.i.p. Zatem podmiot informacyjnie zainteresowany nie może dochodzić uprawnienia dostępu do operatu szacunkowego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż jej zastosowanie jest w takim przypadku wyłączone. Zdaniem tut. Sądu, dotyczy to również dokumentów nierozerwalnie związanych z operatem szacunkowym jak np. uwagi / zastrzeżenia organu do operatu czy odpowiedzi rzeczoznawcy na uwagi / zastrzeżenia organu. Tut. Sąd w pełni aprobuje stanowisko NSA wyrażone w przywołanym przez organ wyroku z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 142/14. Należy także zwrócić uwagę, iż wbrew temu, co uważa skarżący, nie ma istotnego znaczenia, jakiego rodzaju nieruchomości dotyczy wnioskowany operat szacunkowy (czy jest to nieruchomość lokalowa czy budynkowa). W konsekwencji w odniesieniu do wniosku skarżącego z [...] listopada 2018 r. prawidłowo organ zastosował formę pisma informującego skarżącego o odmiennym trybie i zasadach dostępu do operatu szacunkowego. Skoro zatem informacje objęte wnioskiem skarżącego nie stanowią informacji publicznej, to z tej przyczyny nie można stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności w jej udostępnieniu. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Jak już wyżej wskazano, udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien zaś powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (vide wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda z 2003 r. nr 6, s. 33). Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W świetle powyższego, uznając zarzuty skargi za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.