II SAB/Wa 100/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Polskiego Związku Piłki [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Zarząd Polskiego Związku Piłki [...] (zwany dalej: "zarządem Związku") pismem z [...] września 2020r. - odpowiadając na wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (zwane dalej: "Skarżącym") z [...] września 2020r., dotyczący udostępnienia w trybie ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (zwana dalej "u.d.i.p.") wysokości diet/wynagrodzenia, jakie wypłacono R. C. (zwany dalej "Wiceprezesem Związku") z tytułu pełnienia funkcji wiceprezesa, z uwzględnieniem podziału na miesiące, od początku pełnienia przez niego wskazanej funkcji - wskazał, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., więc nie podlega udostępnieniu. Zarząd Związku stwierdził, że Polski Związek Piłki [...] (zwany dalej: "[...]" lub "Związkiem") jest stowarzyszeniem i dobrowolną, samorządną i trwałą organizacją sportową, działającą w oparciu o zrzeszonych w niej członków i na podstawie ustawy z 25 czerwca 2010r. o sporcie, ustawy z 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach oraz Statutu [...]. Związek opiera swoją działalność na pracy społecznej działaczy i członków organizacji w nim zrzeszonych, nie jest organem władzy publicznej ani podmiotem reprezentującym, zgodnie z odrębnymi przepisami, Skarb Państwa, bądź państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Związek sportowy, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ale tylko w takim zakresie, w jakim dysponuje środkami publicznymi, a więc wyłącznie w zakresie rozliczania dofinansowania dotacji lub wykonywania zleconych z udziałem środków publicznych (por. wyroki WSA w Warszawie z: 14 marca 2014r. sygn. akt II SAB/Wa 36/14, 30 lipca 2015r. sygn. akt II SAB/Wa 304/15, 19 maja 2020r. sygn. akt II SAB/Wa 57/20). [....] jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej tylko w takim zakresie, w jakim wykonuje zadanie publiczne, wykorzystując przy tym środki publiczne. Pozostałe zatem informacje dotyczące funkcjonowania [...] nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem Związku, żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż wynagrodzenie wypłacane Wiceprezesowi Związku z tytułu wykonywania obowiązków wykracza poza zakres zadań finansowanych ze środków publicznych, a zatem nie stanowi informacji publicznej. Żądane informacje nie są związane ani z wykonywaniem zadań publicznych przez [...], ani z dysponowaniem majątkiem publicznym w tym zakresie. 2. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z [...] stycznia 2021r. na bezczynność Zarządu Związku, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są inne niż władze publiczne podmioty, wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym oraz że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (w tym o majątku podmiotów zobowiązanych) - przez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że informacje dotyczące wysokości diet/wynagrodzeń, jakie wypłacono z tytułu pełnienia funkcji wiceprezesa zarządu [...], nie stanowią informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie zarządu Związku do rozpatrzenia ww. wniosku z [...] września 2020r. oraz orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarżącego od Związku. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Osobą wykonującą zadania publiczne lub dysponującą majątkiem publicznym jest Związek, a podmiotem go reprezentującym jest Zarząd (§ 29 ust. 2 pkt 1 statutu Związku). Związek mieści się w zakresie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., z uwagi na kompetencje określone w § 11, 12 i 45 Statutu [...], a także fakt, że w celu realizacji zadań jest beneficjentem licznych dotacji ze środków publicznych. Ze stanowiska NSA wynika, że podmioty wykonujące zadania publiczne i posiadające informacje publiczne zobowiązane są do ich udostępnienia (por. m.in. wyrok NSA z 12 września 2003r. II SAB 91/03). Skarżący, odnosząc się do stanowiska zarządu Związku wskazał, że objęta wnioskiem informacja dotyczy wynagrodzenia przyznawanego osobie, która ma bezpośredni wpływ na jakość funkcjonowania Związku, a także gospodarność dystrybuowania przyznanymi Związkowi środkami publicznymi. Jakość i gospodarność funkcjonowania Związku mają zaś kluczowe znaczenie z punktu widzenia realizacji jego zadań, które to wpływają na kondycję piłki [...] w Polsce. Zgodnie z § 12 pkt 32 lit. b Statutu, [...] realizuje swoje cele m.in. przez ponoszenie kosztów reprezentowania [...] w relacjach z organizacjami [...], w tym w szczególności diet i kosztów podróży. Tym samym wątpliwości może budzić stwierdzenie, jakoby za pokrycie wspomnianych kosztów w żadnym stopniu nie odpowiadały środki publiczne. Informacje dotyczące dysponowania majątkiem [...] dotyczą spraw publicznych i co za tym idzie, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów UDIP. Co istotne, informacje objęte wnioskiem mieszczą się w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f) u.d.i.p. Katalog z art. 6 u.d.i.p. stanowi otwarty katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu, więc uwzględnienie w nim informacji o majątku, którym dysponują podmioty wykonujące zadania publiczne podkreśla wagę takowych jako publicznych. 3. Zarząd Związku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie Skarżącego kosztami postępowania, podkreślając, że nie dopuścił się bezczynności, a jedynie zakwalifikował zadane pytanie, zgodnie ze stanem wiedzy, jako nienależące do zakresu informacji publicznej i nie stanowiące informacji publicznej oraz poinformował o tym Skarżącego. Ponadto podkreślił, że notoryjne jest, gdyż wynika ze sprawozdań finansowych [...], dostępnych w przestrzeni publicznej, opublikowanych zgodnie z przepisami w witrynie urzędowej Ministerstwa Sportu [...]), że wynagrodzenia Zarządu nie są finansowane ze środków publicznych. Nie są więc informacją publiczną. Okoliczność ta wynika z samej konstrukcji dotacji celowych, ogłaszanych w dostępnym dla każdego Dzienniku Urzędowym Ministra Sportu, które nie przewidują możliwości finansowania w żadnej wysokości diet/wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji członka zarządu Związku z dotacji. Zarząd Związku przywołał wyrok NSA z 27 września 2002r. sygn. akt II SAB 180/02, w którym podkreślono, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, jak żądanie wyjaśnienia treści aktów czy polemika z dokonanymi ustaleniami. Zarząd Związku wskazał też, że dotychczas nie wytworzył żądanych przez Skarżącego informacji, które istnieją jedynie w pamięci organ i służb księgowych i w tym zakresie odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 14 września 2012r. sygn. akt I OSK 1177/12, zgodnie z którym dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela Organu i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Informacja publiczne nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań Organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego, znaczenia, tym bardziej, iż wniosek zawarty w mailu z [...] września 2020r. dotyczył "udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości diet/wynagrodzenia jakie wypłacono Wiceprezesowi Związku, z tytułu pełnienia tejże funkcji, z uwzględnieniem podziału na miesiące, od początku pełnienia przez niego wskazanej funkcji", gdy w skardze wskazano, że jej przedmiotem jest bezczynność organu polegająca na uznaniu, że informacje dotyczące wysokości diet/wynagrodzeń w liczbie mnogiej, nie wynagrodzenia w liczbie pojedynczej, jak we wniosku. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga na bezczynność nie zasługiwała na uwzględnienie. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej: "P.p.s.a."). Sąd stwierdza też, że Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz.137 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, stosownie do art. 151 P.p.s.a., oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r., poz. 2176, zwana dalej "u.d.i.p.") wynika, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z 24 lipca 2015r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2015r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się między innymi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. 4. Sąd, mając powyższe okoliczności na uwadze, podkreśla, że w toku oceny zasadności skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, zobowiązany jest przede wszystkim ustalić, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w ramach u.d.i.p. Dopiero przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala na przejście do drugiego etapu kontroli – do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie Sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań przewidzianych w u.d.i.p. Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy u.d.i.p. I tak przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – czyli, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. 5. Sąd, mając powyższe na względzie, jak również biorąc pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi zarządu Związku z [...] września 2020r. na wniosek Skarżącego z [...] września 2020r. oraz uwzględniając ugruntowane orzecznictwo Sądów administracyjnych oraz fakty powszechnie znane, gdyż dostępne na stronach Ministerstwa Sportu, stwierdził, że zarząd Związku nie pozostawał w bezczynności. Organ ten, mając na względzie wniosek Skarżącego z [...] września 2020r., w sposób prawidłowy wyjaśnił Skarżącemu, w terminie prawem przewidzianym, dlaczego w zakresie objętym tym wnioskiem nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanej przez Skarżącego informacji - wysokości diet/wynagrodzenia, jakie wypłacono Wiceprezesowi Związku, z tytułu pełnienia funkcji wiceprezesa, z uwzględnieniem podziału na miesiące, od początku pełnienia tej funkcji. Informacja ta nie stanowiła bowiem informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., gdyż ww. wynagrodzenie nie było wypłacane z środków publicznych, choć [...] może dysponować, co do zasady, środkami publicznymi. Z środków publicznych nie są jednak wypłacane wynagrodzenie, o których mowa we wniosku Skarżącego, gdyż wynika to zarówno z konstrukcji dotacji celowych, ogłaszanych w dostępnym dla każdego Dzienniku Urzędowym Ministra Sportu (nie przewidziano możliwości finansowania z dotacji ani diet ani wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji członka Zarządu Związku), jak również ze sprawozdań finansowych [...], dostępnych i opublikowanych, zgodnie z przepisami w witrynie urzędowej Ministerstwa Sportu [...]. Skoro zatem wynagrodzenia zarządu Związku, w tym Wiceprezesa zarządu Związku, nie są finansowane ze środków publicznych, nie podlegają udostępnieniu w drodze informacji publicznej, o czym Skarżący został prawidłowo poinformowany w piśmie z [...] września 2020r. Sąd za prawidłowe uznaje ponadto powołanie się przez zarząd Związku w piśmie skierowanym do Skarżącego z [...] września 2020r., na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, z których wynika, że związek sportowy, który dysponuje środkami publicznymi jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ale tylko w takim zakresie, w jakim dysponuje środkami publicznymi, a więc wyłącznie w zakresie rozliczania dofinansowania dotacji lub wykonywania zleconych z udziałem środków publicznych (por. wyroki WSA w Warszawie z: 14 marca 2014r. sygn. akt II SAB/Wa 36/14, 30 lipca 2015r. sygn. akt II SAB/Wa 304/15, 19 maja 2020r. sygn. akt II SAB/Wa 57/20). Skoro więc [...] nie przeznaczał środków publicznych na wypłatę wynagrodzeń Wiceprezesa Związku, tym samym wysokość tych wynagrodzenie nie podlegała udostępnieniu w drodze informacji publicznej. 6. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.