II SAB/Wa 101/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wnioskami z dnia [...].05.2018r (data wpływu do Urzędu) Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" (zwana dalej Wnioskodawcą) - wniosła o udostępnienie informacji publicznej odnośnie udzielenia informacji o stanie prawnym nieruchomości: - stanowiącej część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi C. nr [...] (obecnie dz. [...], [...]); (znak [...] - [...]); - stanowiącej część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi C. nr [...] (obecnie dz. [...], [...]); (znak [...] - [...]); - stanowiącej część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi C. nr [...] (obecnie dz. [...], [...]); (znak [...] - [...]); - stanowiącej część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi C. nr [...] (obecnie dz. [...], [...]); (znak [...] - [...]); - stanowiącej część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi C. nr [...] (obecnie dz. [...], [...]); (znak [...] - [...]) - stanowiącej część osady [...]j zapisanej w tabeli likwidacyjne] wsi C. nr [...] (obecnie dz. [...], [...]); (znak [...] - [...]); - stanowiącej część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi C. nr [...] (obecnie dz. [...], [...]): (znak [...] - [...]); - stanowiącej część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi C. nr [...] (obecnie dz. [...], [...]); (znak [...] - [...]); - stanowiącej część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi C. nr [...] (obecnie dz. [...], [...]); (znak [...] - [...]); - stanowiącej część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi C. nr [...] (obecnie dz. [...], [...], [...]); (Znak [...] - [...]); - stanowiącej część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi C. nr [...] (obecnie dz. [...], [...]); (znak [...] - [...]); - stanowiącej część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi S. [...] (obecnie dz. [...], dz. [...]); (znak [...] - [...]); - stanowiącej część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi S. [...] (obecnie dz. [...]. dz. [...]. obręb [...]); (znak [...] - [...]); - stanowiącej część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi S. [...] (obecnie dz. [...]); (znak [...] - [...]); - stanowiącej część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi S. nr [...] (obecnie dz. [...]); (znak [...] - [...]); - stanowiącej część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi S. nr [...] wymaga od organu wyselekcjonowania, dokonania analizy i zestawień zebranych danych oraz podjęcia dodatkowych czynności, w celu ustalenia, jakie grunty dawnych nieruchomości wchodzą w skład wskazanych we wniosku nieruchomości. Wnioskodawca wystąpił o udzielenie informacji w stosunku do dwudziestu trzech nieruchomości, pochodzących z kilkunastu dawnych nieruchomości hipotecznych. Organ wskazał, iż do ustalenia aktualnego stanu prawnego niezbędne byłoby zgromadzenie bardzo dużej ilości materiałów, akt własnościowych, map sytuacyjnych i innych dokumentów. Organ podniósł, iż udzielenie odpowiedzi na pytanie wnioskodawcy wymagałoby dokonanie czasochłonnej kwerendy zbiorów we wszystkich archiwach. Urzędach Dzielnic i przejrzenie wszystkich akt spraw, wyjęcie akt wszystkich nieruchomości [...] z szaf i przyniesienie i zakończonych spraw z archiwum, przejrzenie teczek i analiza akt, przegląd dokumentów i wybranie z akt informacji wg. kryteriów rzeczowych wskazanych przez wnioskodawcę, stworzenie indywidualnego opisu, przygotowanie stosownych zestawień. Ze względu na bardzo duży obszar nieruchomości hipotecznych objętym wnioskiem należałoby zatrudnić lub oddelegować zatrudnione osoby na dłuższy okres w celu przygotowania wnioskowanych informacji, co w znacznym stopniu uniemożliwiłoby wykonywanie innych obowiązków pracowniczych, jak również zakłóciło by prawidłowe funkcjonowanie Biura. Organ wyjaśniał, iż działki objęte wnioskami wchodzą skład kilkunastu dawnych nieruchomości hipotecznych a zatem podstawą byłoby skompletowanie kilkudziesięciu teczek akt własnościowych znajdujących się nie tylko w zasobach Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...] a także w kilku innych komórkach. Organ stypizował żądaną informację określając ją jako przetworzoną. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Prezydent [...], na podstawie art.3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wezwał Spółdzielnię do wykazania - w terminie 14 dni od daty odbioru pisma - szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na powyższe Spółdzielnia wskazała, że w jej opinii informacja ta nie stanowi informacji przetworzonej, w konsekwencji organ winien udzielić wnioskowanej odpowiedzi, w terminie na to przewidzianym (pismo z dnia 4 czerwca 2018 r.). Prezydent Miasta [...] w związku z powyższym decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji. Spółdzielnia złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odwołanie od ww. decyzji, wskazując, że żądana informacja wbrew twierdzeniom organu nie jest informacją przetworzoną bowiem wyróżnia ją jedynie ilość a nie dodatkowe analizy czy zestawienia, które musiałby wykonać organ. Dodatkowo [...] "[...]" zaznaczyła, że wobec składanych wniosków jednostkowo taka informacja była udzielana. W dniu [...] marca 2019 r. SKO wydało decyzję nr [...], w której na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję Prezydenta i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało m. in. że nie podziela stanowiska organu, że żądane przez Spółdzielnię informacje stanowiły informację przetworzoną. Zobowiązało również Prezydenta do przeanalizowania statusu Spółdzielni jako ewentualnej strony postępowania. Spółdzielnia zwróciła się pismem z dnia 09.08.2019r. do Prezydenta [...] z zapytaniem na jakim etapie jest przedmiotowa sprawa i kiedy może się spodziewać jej zakończenia. Prezydent [...] w dniu [...] września 2019 r. przekazał skarżącemu swoje stanowisko, zgodnie z którym zakwalifikował składane pierwotnie 24 wnioski jako złożone w indywidualnej sprawie, wskazując jednocześnie, że w związku z przysługującym Spółdzielni roszczeniem o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, tj. Osiedla [...] wchodzącego w skład wymienionych we wnioskach dawnych nieruchomości hipotecznych, posiada ona podstawę do otrzymania informacji we własnej sprawie. Mimo tych ustaleń - nie udzielił Spółdzielni informacji, wskazując jedynie, że interes Spółdzielni jest przeszkodą do rozpoznania wniosków w trybie informacji publicznej. Wobec powyższego Spółdzielnia z dniem 4.10.2019 r. skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i Prezydenta [...] pismo obejmujące: 1) ponaglenie w treści którego wskazała, że Prezydent [...] nie dochował obowiązku nałożonego na niego przez Organ Odwoławczy - nie udostępnił informacji w trybie dostępu do informacji publicznej; 2) na wypadek gdyby organ uznał, że spółdzielni przysługuje prawo do otrzymania informacji w trybie prawa do informacji we własnej sprawie - spółdzielnia wniosła o procedowanie jej wystąpień w tym właśnie trybie. Prezydent przekazał pismo Spółdzielni do SKO. W stosownym piśmie przewodnim z dniu [...].10.2019 r. wyjaśnił jednocześnie, że wnioskowany przez Spółdzielnię dostęp do informacji publicznej (dot. prowadzonych przez organ postępowań) nie może być zrealizowany w tym trybie, gdyż Spółdzielnia jest podmiotem, którego interesów dotyczy postępowanie. Skarżący podnosił, że pomimo takich ustaleń Prezydent nadal nie podjął żadnych działań zmierzających do rozpoznania wniosku w trybie dostępu do informacji we własnej sprawie. Prezydent [...] pismem z dnia [...].10.2019r. wskazał, iż wniosek Spółdzielni nie może zostać zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na to, że Spółdzielnia może występować na prawach strony w niniejszych postępowaniach. Pismem z dnia 24.10.2019 r. SKO w W. wyjaśniło Spółdzielni, że w sprawie bezczynności organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej właściwym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, prawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność organu Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Stosownie bowiem do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W rozstrzyganej sprawie poza sporem jest, że Prezydent [...], do którego z wnioskiem o udzielenie informacji zwrócił się skarżący, jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Istota sporu sprowadza się natomiast, w szczególności, do rozstrzygnięcia czy żądane przez skarżącego informacje wyczerpują zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Prezydent [...] w dniu [...] września 2019 r. przekazał skarżącemu swoje stanowisko, zgodnie z którym zakwalifikował składane pierwotnie 24 wnioski jako złożone w indywidualnej sprawie, wskazując jednocześnie, że w związku z przysługującym Spółdzielni roszczeniem o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu tj. Osiedla [...] wchodzącego w skład wymienionych we wnioskach dawnych Nieruchomości hipotecznych, posiada ona podstawę do otrzymania informacji we własnej sprawie (bezsporne). Nie powinna budzić wątpliwości okoliczność, że sprawa wglądu do akt sprawy, czy też informacje o biegu postępowań administracyjnych, o które wnioskuje skarżący, podlega przepisom ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący natomiast domaga się udzielenia informacji publicznej w tej sprawie, a zatem w sprawie własnej. W takiej sytuacji nie przysługują mu uprawnienia dostępu do informacji w oparciu o przepisy u.d.i.p. Wypada dodać, że po rozstrzygnięciu kwestii statusu skarżącego w prowadzonych postępowaniach, będzie mu przysługiwało, w przypadku uznania za stronę czy też uczestnika postępowania, prawo wglądu w akta sprawy na każdym etapie postępowania (art. 73 k.p.a.). W orzecznictwie uznaje się, że dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów u.d.i.p., ograniczony jest do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje art. 73 k.p.a. w tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłączone jest stosowanie przepisów tej ustawy (vide wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1984/06). Informacja publiczna przysługuje każdemu, bez konieczności wykazania istnienia interesu prawnego, czy faktycznego. Jednocześnie, dokumentacja, która dotyczy danej osoby jako strony postępowania, nie ma dla niej samej charakteru informacji publicznej. Dokumentacja taka, a także informacja jaka płynie z analizy tej dokumentacji, jest stronie postępowania dostępna w trybie innym niż przewidują to przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Warto zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie, w wyroku z dnia 15 września 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 23/04, zgodnie z którym sprawa dostępu do akt sprawy osoby, której organ nie chce przyznać przymiotu strony, powinna znaleźć rozwiązanie w toku postępowania administracyjnego toczącego się na podstawie regulacji k.p.a., a nie przepisów u.d.i.p. Ustawodawca w przepisie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stworzył normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianych w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie u.d.i.p. Doktryna akcentuje, że w takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w u.d.i.p.. Spółdzielnia pismem z dnia [...].10.2019r. zwróciła się do organu o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. Prezydent [...] w piśmie z dnia [...].10.2019r. udzielił odpowiedzi, zachowując termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W rozpatrywanej sprawie organ zasadnie uznał, że informacje, o udostępnienie których na podstawie u.d.i.p. wnioskuje skarżący, stanowią informacje o indywidulanych sprawach administracyjnych dotyczących m.in. skarżącego. W tym stanie sprawy wniosek skarżącego nie mógł zostać zrealizowany w oparciu o przepisy u.d.i.p., skoro żądana informacja dla skarżącego nie miała charakteru informacji publicznej. To z kolei wskazuje na niezasadność skargi oraz zawartych w niej wniosków. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), skargę oddalił.