II SAB/Wa 1017/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – starszy sekretarz sądowy Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi J. H. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę – Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżący J. H. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o udostępnienie informacji publicznej poprzez zawiadomienie go, czy zapytanie o karalność z dnia [...] października 1999 r. złożone przez Urząd Miejski w [...] do Centralnego Rejestru Skazanych, zostało załatwione i w jaki sposób. W uzasadnieniu podał, że z jego informacji wynika, iż do chwili obecnej dokument ten nie został wykonany. W przypadku, gdyby okoliczność ta się potwierdziła, skarżący poprosił o udzielenie odpowiedzi na zapytanie o karalność na taki stan prawny, jaki był w dacie po [...] października 1999 r. Do wniosku załączył kopię zapytania o karalność oznaczonego datą [...] października 1998 r. Dyrektor Biura Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego pismem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] poinformował skarżącego, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa, zaświadczenia odnoszące się do osób, których dane nie są przetwarzane w Krajowym Rejestrze Karnym nie podlegają ewidencjonowaniu. Z uwagi zatem na fakt, że dane wnioskodawcy nie podlegają przetwarzaniu w Krajowym Rejestrze Karnym, nie ma możliwości stwierdzenia, czy, a jeśli tak, to o jakiej treści udzielono odpowiedzi na zapytanie o karalność wystosowane przez Urząd Miejski w [...]. Organ odniósł się również do prośby skarżącego o wydanie zaświadczenia wg stanu jaki istniał po [...] października 1999 r. oraz pouczył o zasadach uzyskania aktualnego zaświadczenia z Krajowego Rejestru Karnego. Pismem z dnia [...] września 2014 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez jednoznaczne wypowiedzenie się co do wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] organ wyjaśnił, że z przyczyn wskazanych w pierwszej odpowiedzi nie ma możliwości ustalenia, czy zapytanie o karalność z dnia [...] października 1998 r. wpłynęło do Centralnego Rejestru Skazanych (aktualnie Biuro Informacyjne Krajowego Rejestru Karnego) lub jednego z jego punktów informacyjnych, a jeśli wpłynęło, jakiej treści udzielono na nie odpowiedzi. Organ wyjaśnił również, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ponieważ decyzja może dotyczyć wyłącznie takiej sytuacji, gdy żądana informacja fizycznie istnieje i jest w posiadaniu organu, zaś w niniejszej sprawie organ nie posiada żądanej informacji. W skardze z dnia 24 października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił Ministrowi Sprawiedliwości bezczynność w załatwieniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2014 r. i wniósł o wyznaczenie organowi dodatkowego terminu na "załatwienie oraz zasądzenie na jego rzecz kwoty 4.000 zł za nieudzielanie informacji publicznej oraz brak odpowiedzi na zapytanie o karalność z dnia [...] października 1999 r.". W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że nie doszło do bezczynności organu co do załatwienia wniosku skarżącego w udostępnieniu informacji publicznej, bowiem organ zawiadomił wymienionego, że nie posiada żądanej przez niego informacji publicznej, ponieważ zapytania o udzielenie informacji o osobie (wcześniej: zapytania o karalność), nie podlegają ewidencjonowaniu i w konsekwencji organ nie jest w ich posiadaniu. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 3 września 2015 r. poparł zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1) ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Minister Sprawiedliwości jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przy żądaniu uzyskania informacji publicznej nie jest wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W tym miejscu wskazać należy, że skarżący J. H. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o udostępnienie informacji publicznej poprzez zawiadomienie go, czy zapytanie o karalność z dnia [...] października 1999 r. złożone przez Urząd Miejski w [...] do Centralnego Rejestru Skazanych, zostało załatwione i w jaki sposób. W uzasadnieniu podał, że z jego informacji wynika, iż do chwili obecnej dokument ten nie został wykonany. W przypadku, gdyby okoliczność ta się potwierdziła, skarżący poprosił o udzielenie odpowiedzi na zapytanie o karalność na taki stan prawny, jaki był w dacie po [...] października 1999 r. Do wniosku załączył kopię zapytania o karalność oznaczonego datą [...] października 1998 r. Analizując powyższe stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie została spełniona podmiotowa przesłanka zastosowania przez organ ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego. Natomiast nie została spełniona przesłanka przedmiotowa zastosowania powyższej ustawy. Z tego mianowicie powodu przede wszystkim, że skarżący nie domagał się informacji publicznej, lecz informacji w jego indywidualnej sprawie. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że z bezczynnością podmiotu obowiązanego mamy do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie powiadamia wnioskodawcy, że żądanej informacji nie posiada. Natomiast wszak taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca, bowiem skarżący został poinformowany o tym fakcie. Zatem – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu obowiązanego w sprawie udostępnienia informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12). Reasumując, z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ obowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z ograniczeniami wynikającymi z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro więc organ w rozpoznawanej sprawie poinformował skarżącego, że żądanej informacji nie posiada, to należy uznać, że w sprawie nie wystąpiła bezczynność w sposobie jej załatwienia. Dodać ponadto w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 106 § 3 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu bądź na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem ocena wersji organu bądź skarżącego jest możliwa jedynie na podstawie dokumentów, a w rozpoznawanej sprawie, o ile byłoby to niewystarczające, to ewentualnym dowodem przesądzającym powyższą kwestię mogłoby być np. konfrontowanie obydwu organów co do prawdziwości podanych przez siebie kwestii, a co w świetle wskazanego wyżej przepisu jest niedopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Reasumując, Sąd nie jest w stanie zweryfikować podanych w odpowiedzi przez Ministra Sprawiedliwości informacji, lecz bada jedynie, czy rozpoznał on sprawę zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć wreszcie należy i wskazać skarżącemu, że wobec takiego stanu prawnego i faktycznego nie jest on bezbronny i pozbawiony dochodzenia swoich racji, jeśli nadal pozostaje w przekonaniu o wprowadzaniu go w błąd przez organ. Z tego mianowicie powodu, że takie zachowanie jest penalizowane treścią art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, według którego, kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie udostępnia informacji publicznej podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Na koniec zaś stwierdzić należy, że skoro organ nie posiadał żądanej informacji publicznej, przeto nie mógł wydać – co jest logiczne – decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.