II SAB/Wa 104/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wielobranżowego Przedsiębiorstwa "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w K. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. strona skarżąca Wielobranżowe Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła do Komitetu do Spraw Europejskich przy Ministerstwie Spraw Zagranicznych o: 1. przesłanie na jej adres wykładni prawa krajowego, dokonanego w świetle prawa unijnego, przy uwzględnieniu zasady wyższości prawa unijnego nad prawem krajowym, w zakresie ustanowienia rynku wewnętrznego w podatku akcyzowym, obejmującego wyroby objęte rynkiem wewnętrznym według prawa unijnego. We wniosku Spółka wskazała, że szczególnie zainteresowana jest wyjaśnieniem w jaki sposób Polska w ustawie o podatku akcyzowym z 23 stycznia 2004 r. i z 6 grudnia 2008 r. wyłączyła produkty energetyczne objęte art. 2 ust. 4 lit. B dyrektywy 2003/96, z grupy wyrobów objętych rynkiem wewnętrznym w podatku akcyzowym, 2. przedstawienie informacji, o czym stanowi art. 28 dyrektywy 2003/96, w jaki sposób polskie przepisy, ujęte w ustawie o podatku akcyzowym z 23 stycznia 2003 r. i z 6 grudnia 2008 r. zawierają odniesienie do niniejszej dyrektywy lub w jaki sposób takie odniesienie do prawa unijnego towarzyszy urzędowej publikacji implementowanego prawa unijnego ujętego w dyrektywie 2003/96. Spółka wskazała, że informacje powyższe potrzebne były stronie skarżącej w prowadzonym postępowaniu podatkowym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] dyrektor Departamentu Prawa Unii Europejskiej Ministerstwa Spraw Zagranicznych poinformował stronę skarżącą, że świadczenie usług prawnych na rzecz podmiotów niebędących podmiotami administracji publicznej wykracza poza zakres kompetencji przyznanych Departamentowi Prawa Unii Europejskiej MSW. Dyrektor wyjaśnił nadto, że w zakresie spraw dotyczących zgodności polskiego systemu prawa z prawem Unii Europejskiej (art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji publicznej) nie znajduje się świadczenie usług prawnych na rzecz podmiotów prywatnych. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. strona skarżąca wniosła do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów skargę na niewłaściwe załatwienie wniosku z dnia [...] marca 2015 r., wskazując, że przywołana w odpowiedzi na wniosek norma prawna jest bezprzedmiotowa, ponieważ wniosek został oparty na przepisie art. 3 ust. 1 lit c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich w zw. z § 1 pkt 1 lit a uchwały Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 2010 r. W dniu 19 października 2016 r. strona skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2016 r. (co wynika z pisma z dnia [...] stycznia 2016 r. precyzującego skargę). W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o jej odrzucenie, wskazując, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich nie powierzyła Prezesowi Rady Ministrów żadnego z zadań przewidzianych dla Komitetu. Nadto wniosek strony skarżącej z dnia [...] marca 2015 r. nigdy nie wpłynął ani do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ani też bezpośrednio do Prezesa Rady Ministrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 4/16 przekazał skargę tutejszemu Sądowi do rozpoznania według właściwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015, poz. 2058 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5. 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 6. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 7. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 8. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 9. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka zarzuciła Prezesowi Rady Ministrów bezczynność, wskazując na nierozpoznanie jej wniosku z dnia [...] marca 2015 r., w którym zawarła żądanie. Wskazać należy, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, str. 103). Dla uznania zatem bezczynności konieczne jest ustalenie, czy organ, któremu zarzucana jest zwłoka w załatwieniu sprawy, zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W realiach niniejszej sprawy odpowiedź na to pytanie wymaga odniesienia się do ustawy o dostępie do informacji publicznej, która normuje tryb i zasady dostępu do informacji publicznej. Ustawa ta określa bowiem szczegółowo obowiązki podmiotu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Mając na uwadze cel skargi na bezczynność, którym jest spowodowanie rozpoznania w sposób przewidziany prawem wniosku, stwierdzić należy, że zarzut bezczynności na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej może się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. W ocenie Sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż Prezes Rady Ministrów nie był organem właściwym, a tym samym zobowiązanym, do rozpoznania wniosku skarżącej. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udzielenie informacji publicznej skarżąca skierowała do Komitetu do Spraw Europejskich przy Ministerstwie Spraw Zagranicznych Powyższe nie budzi żadnych wątpliwości. Zarówno w nagłówku wniosku z dnia [...] marca 2015 r. wskazano właśnie Komitet do Spraw Europejskich przy Ministerstwie Spraw Zagranicznych, jako adresata żądania, a nadto wniosek nadano do ww. organu, co potwierdza data wpływu wniosku do Kancelarii Głównej Ministerstwa Spraw Zagranicznych, znajdująca się na prezentacie. Wskazanie we wniosku o udostępnienie informacji publicznej określonego adresata żądania powołuje, że tylko ten podmiot uprawniony jest do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, a w konsekwencji teoretycznie rzecz ujmując tylko ten podmiot może pozostawać w zwłoce. O tym, który organ jest właściwy do udzielenia żądanej informacji decyduje sam wnioskodawca we wniosku. Nie sposób doszukiwać się zatem bezczynności organu, do którego strona nie złożyła wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, że ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. z 2009 r., Nr 161, poz. 1277), został utworzony Komitet do Spraw Europejskich, na czele którego stoi Przewodniczący Komitetu – minister właściwy do spraw członkostwa Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, obecnie Minister Spraw Zagranicznych). Podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie zezwala również na przekazanie wniosku, w trybie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko w ograniczonym zakresie, tj. w przypadku decyzyjnego trybu załatwiania spraw dotyczących odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, co wynika wprost z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie stosuje się zatem ich do całego postępowania zainicjowanego żądaniem o udzielenie informacji publicznej, stąd wyłączone jest stosowanie art. 65 Kpa. Brak przewidzianej w przepisach prawa możliwości przekazania organowi według właściwości wniosku o udzielenie informacji publicznej powoduje, że nawet jeśliby doszło do takiego wadliwego przekazania, to nadal organem właściwym w sprawie, jest organ do którego - jako adresata - wpłynął wniosek inicjujący postępowanie w sprawie. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy uznać zatem należy, że skierowania wniosku skarżącej do Komitetu do Spraw Europejskich o udostępnienie informacji publicznej nie czyni, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, Prezesa Rady Ministrów, jako organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nawet w sytuacji, gdy wchodzi on w skład tego Komitetu. Reasumując stwierdzić należy, że skoro wniosek o udzielenie informacji publicznej, w przedmiocie którego wniesiona została skarga na bezczynność, został skierowany do Komitetu do Spraw Europejskich, zatem brak jest podstaw do przyjęcia, aby to Prezes Rady Ministrów, który stoi na czele Urzędu Rady Ministrów, pozostawał w bezczynności. Niezależnie od faktu, że Prezes Rady Ministrów nie był organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, bo nie do niego wniosek skarżącej został skierowany, to stwierdzić należy, że również w zakresie przedmiotowym Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie miała zastosowania. Wskazać należy, że skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez właściwy organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Natomiast od "milczenia" organu należy odróżnić sytuację, w której organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać precyzyjnych informacji. A to z tego powodu, że ich po prostu nie posiada. Dodać ponadto należy, że dokumenty tworzone przez organy władzy publicznej podczas procesu legislacji stanowią, stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy, informacje o sprawach publicznych, a w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "c" i "d", będąc rodzajem informacji dotyczącej sposobu stanowienia aktów publicznoprawnych i sposobu przyjmowania oraz załatwiania spraw, podlegają udostępnianiu w trybie i na zasadach w niej określonych, pod jednym wszakże warunkiem. Mianowicie – co już wyżej zasygnalizowano – musi to dotyczyć informacji istniejących w dniu złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie, wniosek skarżącej Spółki, w którym zawarto żądanie przesłanie na jej adres 1. przesłania na jej adres wykładni prawa krajowego, dokonanego w świetle prawa unijnego, przy uwzględnieniu zasady wyższości prawa unijnego nad prawem krajowym, w zakresie ustanowienia rynku wewnętrznego w podatku akcyzowym, obejmującego wyroby objęte rynkiem wewnętrznym według prawa unijnego. We wniosku Spółka wskazała, że szczególnie zainteresowana jest wyjaśnieniem w jaki sposób Polska w ustawie o podatku akcyzowym z 23 stycznia 2004 r. i z 6 grudnia 2008 r. wyłączyła produkty energetyczne objęte art. 2 ust. 4 lit. B dyrektywy 2003/96, z grupy wyrobów objętych rynkiem wewnętrznym w podatku akcyzowym, 2. przedstawienie informacji, o czym stanowi art. 28 dyrektywy 2003/96, w jaki sposób polskie przepisy, ujęte w ustawie o podatku akcyzowym z 23 stycznia 2003 r. i z 6 grudnia 2008 r. zawierają odniesienie do niniejszej dyrektywy lub w jaki sposób takie odniesienie do prawa unijnego towarzyszy urzędowej publikacji implementowanego prawa unijnego ujętego w dyrektywie 2003/96. Stwierdzić należy, że informacje o obowiązującym prawie, są bez wątpienia informacjami publicznymi w rozumieniu wskazanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ stanowią informację o działalności władzy publicznej i z tego też powodu odpowiadają zakresowi przedmiotowemu wskazanemu w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto odpowiadają treści art. 1 ust. 1 ustawy i w tej sytuacji wniosek skarżącej sprecyzowany w pkt 2 wniosku, jest informacją publiczną. Jednakże w art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazano, że tryb ich udzielania określają ustawy, a jedną z nich jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, a w myśl art. 1 ust. 2 tejże ustawy, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to zatem, że ustawa nie zezwala na udostępnienie wszelkiego rodzaju informacji, jeżeli mogą być ujawnione one w innym, specjalnym trybie, bądź na zasadach odmiennych. Stąd też tryb udostępniania informacji publicznej w zakresie obowiązującego prawa, a do tego odnosi się żądanie skarżącego, został uregulowany w art. 3 w zw. z art. 29a – pkt 1b ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. z 2016 r. Dz. U., poz. 296 ze zm.) w zw. z art. 254 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 30 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 90, poz. 864), które to przepisy przewidują obowiązek ogłaszania i udostępniania aktów, ale nie wskazują na obowiązek stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego też powodu, nie mogła być zastosowana ustawa o dostępie do informacji publicznej. Podobnie rzecz się ma z żądaniami dotyczącymi wykładni prawa, czy wręcz pytaniami o udzielenie porady prawnej, jak również z polemiką na temat obowiązującego prawa i jego kwestionowanie, bowiem tego rodzaju żądania nie mieszczą się w sferze faktów i w konsekwencji nie można rozstrzygać owych żądań w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że nie jest spełniony jej zakres przedmiotowy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi