II SAB/Wa 1042/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Kwiecińska Sędzia WSA – Andrzej Góraj (sprawozdawca) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi R. J. na bezczynność Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w W. J. B. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w W. J. B. do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. J. z dnia [...] października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów: 1, 2, 3 w części dotyczącej określenia daty, od której Komornik prowadzi swoją Kancelarię, oraz punktów 9 i 10 w zakresie żądania udostępnienia kopii polisy ubezpieczeniowej OC – w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części. Wnioskiem z [...] października 2014 r. R. K. J. zwrócił się do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w W. – J. B., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z prośbą o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1) od kiedy jest Komornikiem, 2) od kiedy są Asesorami Komorniczymi T. H., J. N. i H. L., 3) od kiedy prowadzi Kancelarię Komorniczą oraz ilu aktualnie zatrudnia pracowników i na jakich etatach, 4) ile kosztowało otwarcie Kancelarii Komorniczej przy ul. [...] w W., 5) jaki sprzęt jest potrzebny do prowadzenia takiej działalności jako funkcjonariusza publicznego, 6) jaki sprzęt jest na stanie Kancelarii z dokładnym jego wyszczególnieniem, 7) ile spraw prowadziła Kancelaria od początku swojej działalności, 8) ile kancelaria przyniosła dochodów w poszczególnych 12 miesiącach przypadających na jeden rok kalendarzowy w latach 2002-2013 oraz w okresie od stycznia do września 2014 r. 9) o udostępnienie kopii aktualnej umowy ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkodę, która może wyniknąć w związku z działalnością egzekucyjną Komornika J. B. oraz kopii polisy lub innego dokumentu potwierdzającego fakt zawarcia ww. umowy, 10) o udostępnienie kopii aktualnej umowy ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkodę, która może wyniknąć w związku z zatrudnieniem i wykonywaniem czynności przez Asesorów Komorniczych – T. H., J. N. i H. L., oraz kopii polisy lub innego dokumentu potwierdzającego fakt zawarcia ww. umowy. Organ pismem z [...] października 2014 r. poinformował stronę o tym, że w jego mniemaniu żądanie udzielenia informacji w zakresie wskazanym we wniosku, nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona nie czując się usatysfakcjonowana odpowiedzią organu wywiodła do tutejszego Sądu skargę na jego bezczynność, podnosząc że Komornik sądowy jest funkcjonariuszem publicznym, a w związku z tym, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Strona podniosła też, że organ nie udzielił odpowiedzi w terminie 14-dniowym, bowiem wniosek otrzymał [...] października 2014 r., a odpowiedź z dnia [...] października 2014 r. została nadana listownie dopiero 5 listopada 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powielając argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na wniosek oraz podnosząc, że czynności komornicze wykonuje na własny rachunek przez co umowy jakie zawiera nie mają charakteru informacji publicznej, a także dodając, że strona nie wykazała interesu publicznego w uzyskaniu żądanych danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała częściowo na uwzględnienie. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy. Przy czym dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 ustawy). Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Uwzględniając powyższe aspekty, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Za informację publiczną uznać należy informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym lub Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (wyr. NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02). Kryterium udostępnienia informacji jest to, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. W tym zakresie Sąd podziela pogląd doktryny, zgodnie z którym spośród informacji dotyczących innych podmiotów niż władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych jednostek organizacyjnych, charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28.). Informacja publiczna odnosi się bowiem do faktów. Bliższa analiza art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznych wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Zaznaczyć przy tym należy, że informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania (wyr. NSA z 16 czerwca 2009r., sygn. akt I OSK 89/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Artykuł 4 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznych, stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Komornik sądowy jako funkcjonariusz publiczny w zakresie wykonywania czynności egzekucyjnych należy więc do wyżej opisanych podmiotów. Potwierdzają to przepisy art. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1376), zgodnie z którymi komornik sądowy jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym. Czynności egzekucyjne w sprawach cywilnych wykonuje wyłącznie komornik. Okoliczność, że wymienione w art. 2 tej ustawy czynności komornik wykonuje – jak stanowi to art. 3a – na własny rachunek, które w literaturze przedmiotu powoduje przyrównywanie statusu komornika sądowego do statusu przedsiębiorcy, nie daje jednak podstaw do uznania komornika sądowego za przedsiębiorcę ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi tego statusu, czyli nie stanowi, że Komornik Sądowy jest wyłączony w całości z kręgu podmiotów objętych obowiązkiem, o którym mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Właśnie z faktu, że Komornik Sądowy działa przy Sądzie Rejonowym i spełnia w imieniu Państwa ważną funkcję jaką jest wykonywanie orzeczeń sądowych wynika z jednej strony szczególna ochrona komornika jako funkcjonariusza publicznego, a z drugiej strony jego usytuowanie, odnośnie części jego działań, w gronie podmiotów wykonujących zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując więc, działalność Komornika sądowego posiada dwojaki charakter. Komornik działa częściowo, wykonując zadania wynikające z imperium Państwa Polskiego, a częściowo, jako podmiot gospodarczy, będąc uczestnikiem obrotu gospodarczego. Rozpoznając wniosek strony należy więc pamiętać, że ww. strefy działalności organu, wzajemnie się przenikają. Oznacza to zaś, że w niniejszej sprawie należało rozdzielić przedmiot pytań objętych wnioskiem strony na dwa zbiory: - zbiór dotyczący zadań publicznych wykonywanych przez Komornika, - zbiór dotyczący sfery działalności gospodarczej prowadzonej przez Komornika. Do pierwszego z ww. zbiorów, w ocenie tutejszego Sądu, należało zaliczyć pytania nr 1, 2, 3 w zakresie udzielenia odpowiedzi, co do kwestii od jakiej daty Komornik prowadzi swoją Kancelarię, a także pytania nr 9 i 10 w zakresie dotyczącym żądania udostępnienia kopii polisy ubezpieczeniowej O.C. Kwestie odnoszące się do daty, od której dana osoba pełni funkcję Komornika, Asesora Komorniczego, czy od jakiej prowadzi Kancelarię, związane są bowiem bezpośrednio z wykonywaniem przez Komornika działań związanych z imperium państwowym przy prowadzeniu czynności egzekucyjnych. Ponieważ zaś w związku z wykonywaniem zadań publicznych, ustawa wiążę obowiązek zawarcia przez komornika umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody, które mogą zostać wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności egzekucyjnych opisanych w art. 2 ustawy o komornikach (art. 24 ust. 1 ustawy o komornikach), również dowód zawarcia tej umowy, jakim jest kopia polisy ubezpieczeniowej, jest sytuowany w sferze informacji publicznej jako związany bezpośrednio z wykonywaniem ustawowych obowiązków i zadań publicznych przez Komornika. Pamiętać jednakże też należy o tym, że z drugiej jednak strony Komornik w zakresie swojej działalności publicznej wykonuje powyższe czynności na własny rachunek (art. 3a ustawy o komornikach i egzekucji). Oznacza to, że istnieje sfera działalności Komornika niezwiązana z funkcją funkcjonariusza publicznego, poza zakresem czynności egzekucyjnych wykonywanych w ramach władztwa publicznego, gdzie Komornik występuje jako równoprawny podmiot obrotu gospodarczego, czy strona stosunków cywilnoprawnych. W tej sferze mieści się właśnie zakres przedmiotowy pozostałej części wniosku strony. W szczególności tej sfery związanej z działalnością gospodarczą Komornika dotyczy żądanie udostępnienia kopii samej umowy ubezpieczenia O.C. Należy bowiem w rozważaniach uwzględnić to, że zgodnie z ustawą o Komornikach, przedmiotem kontroli wykonania obowiązku przewidzianego w art. 24a ustawy o komornikach nie jest treść umowy ubezpieczenia, ale tylko fakt jej zawarcia z uwzględnieniem wymogów przewidzianych rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu ubezpieczenia obowiązkowego, terminu powstania obowiązku i minimalnej sumy gwarancyjnej. Spełnienie powyższego obowiązku ustawowego Komornik wykazuje nie poprzez przedstawienie treści zawartej umowy, ale polisą, czy innym dokumentem potwierdzających fakt zawarcia umowy tego ubezpieczenia wystawionym przez zakład ubezpieczeniowy (art. 24a ust. 1 ustawy o komornikach). Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie kopia umowy ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej Komornika sądowego nie należy do sfery zadań publicznych Komornika, ani nie dotyczy gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Umowa taka wprawdzie jest dokumentem, ale nie dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem kopia umowy ubezpieczeni cywilnego nie stanowi informacji publicznej. Powyższe skutkuje przyjęciem, że Komornik nie był zobowiązany do udostępnienia kopii treści umowy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji nie udostępniając kopii umowy Komornik nie mógł być w bezczynności. W ocenie Sądu, z okoliczności, że Komornik jako podmiot wykonujący zadania publiczne i w związku z tym zobowiązany do wykazania faktu zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej nie można wywodzić, że sama treść tej umowy objęta jest zakresem prowadzonej działalności publicznej, a w konsekwencji że stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie stosowanej ustawy. Informacją publiczną jest więc sam fakt zawarcia przez Komornika umowy ubezpieczenia, jak również informacja o kontroli prezesa sądu rejonowego odnośnie wykonania przez Komornika tego obowiązku. Powyższe dywagacje pozostają w zgodzie z poglądami zaprezentowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z 20 grudnia 2011 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 61/11, które zostały też podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia (I OSK 809/12). Sfery związanej z działalnością gospodarczą Komornika dotyczą również pozostałe pytania, a zwłaszcza dotyczące dochodów Kancelarii, struktury etatowej istniejącej w Kancelarii czy jej wyposażenia. Skoro bowiem Komornik prowadzi Kancelarię na własny rachunek, to jest to równoznaczne z tym, iż jego działalność nie jest finansowana ze środków Skarbu Państwa. Stąd więc ww. kwestię pozostają poza zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie mogą podlegać ujawnieniu w trybie powyższego aktu prawnego. Konkludując, wniosek w zakresie pytań wyszczególnionych w pkt 1 wyroku, w ocenie tutejszego Sądu, dotyczył materii informacji publicznej. Stąd więc organ nie udzielił żądanej informacji w powyższym zakresie, ani nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji wydanej w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to tym samym popadł w bezczynność. Co zaś się tyczy pozostałej części wniosku, to ponieważ dotyczyła ona materii niepodlegającej ustawie o dostępie do informacji publicznej, wystarczającym było poinformowanie o tym strony przez organ, co też nastąpiło. W tym więc zakresie nie można było organowi w sposób skuteczny postawić zarzut bezczynności. Rozpoznając niniejszą sprawę tutejszy Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się Komornik, nie nosiła cech bezczynności kwalifikowanej. Oceniając tą materię należy bowiem mieć na względzie to, że problematyka dostępu do informacji publicznej jest dla organu tematyką nową, z którą nie spotyka się na co dzień przy wykonywaniu swojej działalności. Nadto odnośnie spornej tematyki, zarówno w doktrynie, jak i w części judykatury, występują rozbieżne poglądy, a więc z błędnego stanowiska organu co do części wniosku nie sposób wywodzić faktu istnienia złej woli przy udzielaniu na niego odpowiedzi. W świetle powyższych wywodów tutejszy Sąd nie znalazł też podstaw uzasadniających ukaranie Komornika grzywną. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za w części zasadną, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W pozostałym zakresie skargę oddalił w trybie art. 151 ww. ustawy.