II SAB/Wa 1049/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpatrzenia wniosku skarżącego W. B. z dnia [...] maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego W. B. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W.B.wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "Procedury uznawania kosztów zarządu i administracji Wykonawcy w przedłużonym Czasie na Ukończenie ([...])." Organ pismem z dnia 22 maja 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 8 lipca 2014 r., a następnie pismem z dnia 8 lipca 2014 r. powiadomił, iż żądane informacje nie zostaną udostępnione, albowiem nie stanowią informacji publicznej. Wskazał jednocześnie, że żądana informacja jest dokumentem wewnętrznym, nie obejmuje sfery faktów, ma charakter pomocniczy przy rozliczeniach kontraktowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący W.B.zarzucił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2014 r. Wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia informacji, bądź wydania odpowiedniego aktu i zasądzenie kosztów postępowania, skarżący podniósł naruszenie art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej. Naruszenie art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 wskazanej ustawy, poprzez nierozpatrzenie wniosku w przewidzianym w ustawie terminie. Zarzucił też naruszenie art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy, w zw. z art. 104 § 1 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, to jest niedokonanie rozstrzygnięcia wniosku, polegające bądź na udostępnieniu informacji w drodze czynności materialno-technicznej, bądź wydaniu decyzji odmownej. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że objęta wnioskiem informacyjnym "Procedura uznawania kosztów zarządu i administracji Wykonawcy w przedłużonym Czasie na Ukończenie ([...].)" zawiera regulacje dotyczące sposobu postępowania przez zamawiającego w przypadku, gdy dojdzie do przedłużenia terminu pierwotnie przewidzianego na ukończenie robót w stosunku do terminu pierwotnie umówionego, a wykonawca domaga się pokrycia dodatkowych kosztów, wynikających z konieczności wykonywania prac budowlanych przez dłuższy okres. Wskazano, że regulacje – zawarte w żądanym dokumencie w postaci szeregu zaleceń i wytycznych – w istocie służą bieżącemu rozstrzyganiu o poczynionych przez wykonawcę wydatkach. Zamawiający na ich podstawie decyduje, czy wykonawcy zostaną zwrócone ze środków publicznych dodatkowe koszty lub nie. Podniesiono, że żądana procedura jest powszechnie stosowana przez organ w stosunkach z podmiotami z zewnątrz, stanowiąc podstawę wydatkowania środków publicznych i można ją porównać do sui generis regulaminu płac w okresie przedłużenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Jak stanowi art. 2 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, bez konieczności wykazywania interesu prawnego czy faktycznego, z zastrzeżeniem ograniczeń wskazanych w art. 5 tej ustawy (o których będzie mowa niżej). Pojęcie "informacji publicznej" nie zostało zdefiniowane, jednak art. 6 ustawy wskazuje, na zasadzie przykładowego wyliczenia, jakie informacje mieszczą się w tym pojęciu. W szczególności, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a-d ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlegają tzw. dane publiczne, w tym "dokumenty urzędowe" (m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających), "stanowiska w sprawach publicznych", zajęte przez organy władzy publicznej i funkcjonariuszy władzy publicznej, treść innych "wystąpień" i "ocen", dokonywanych przez organy władzy publicznej, a także "informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych". Należy dodać, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, "dokumentem urzędowym" jest w rozumieniu tej ustawy "treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego (...), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "informacją publiczną" jest – co do zasady – każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne lub inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem publicznym, a także wiadomość, która nie została wytworzona przez sam podmiot publiczny, lecz odnosząca się do takiego podmiotu (zob. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 wraz z cyt. tam orzecznictwem). Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretacja zakresu przedmiotowego prawa do informacji publicznej jest wynikiem prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosowanie tej ustawy powinno bowiem uwzględniać cel i treść art. 61 Konstytucji RP, który w ust. 1 stanowi, że "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Ustęp 2 powyższego przepisu dodaje, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje m.in. "dostęp do dokumentów". W ocenie Sądu, objęta wnioskiem informacyjnym "Procedura uznawania kosztów zarządu i administracji Wykonawcy w przedłużonym Czasie na Ukończenie" stanowi procedurę – dokument wytworzony przez podmiot, o którym mowa w art. 4 ustawy i dotyczy wydatkowania publicznych środków pieniężnych. Nie można było zgodzić się z oceną organu, iż przedmiotowa "Procedura" nie stanowi informacji publicznej, bowiem jest dokumentem wewnętrznym. Nawet, jeżeli "Procedura" ta nosi znamiona dokumentu wewnętrznego, nie oznacza to, że przestaje mieć przymiot dokumentu urzędowego, wytworzonego przez organ, który stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zauważyć należy, że regulacje zawarte we wnioskowanym dokumencie – "Procedurze", zawierają wytyczne w zakresie rozstrzygania o wydatkach środków publicznych. Reasumując, skoro Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z/s w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 u.d.i.p.) i żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p., uznać należało, iż organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2014 r. Zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w oparciu o art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd w oparciu o art. 149 § 1 zd. 2, stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, organowi nie można postawić zarzutu zaniechania bądź złej woli w rozpoznaniu wniosku informacyjnego. Brak udostępnienia żądanych informacji wynika z błędnej kwalifikacji prawnej, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.