II SAB/Wa 105/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania punktu 4 i 5 wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Wnioskiem (e-mail) z dnia [...] grudnia 2017 r. J. K. zwrócił się do Ministra Finansów o udzielenie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na poniższe pytania: 1) ilu inspektorów kontroli skarbowej IV stopnia było zatrudnionych w Ministerstwie Finansów wg stanu na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej? 2) czy wszystkie osoby będące byłymi inspektorami kontroli skarbowej IV stopnia otrzymały propozycje zatrudnienia albo pełnienia służby na podstawie art. 170 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej? 3) jakie stanowiska służbowe i w jakich jednostkach KAS zostały tym osobom zaproponowane? 4) jakie zostało poszczególnym osobom zaproponowane wynagrodzenie tj. jaki mnożnik, jakie inne składniki oraz w jakiej wysokości? 5) jaka jest łączna wysokość miesięcznego wynagrodzenia brutto poszczególnych osób byłych inspektorów kontroli skarbowej IV stopnia? 6) czy osoby byłych inspektorów kontroli skarbowej IV stopnia przyjęły złożone propozycje zatrudnienia? Wnioskodawca zwrócił się o przekazanie informacji na adres poczty elektronicznej. W dniu [...] stycznia 2018 r. na wskazany adres e-mail organ przesłał wnioskodawcy odpowiedź z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] na pytania zawarte w punktach 1, 2, 3 i 6. Jednocześnie organ wskazał, że w zakresie pytania nr 4 i 5 wniosek jest rozpatrywany odrębnie. Pismem nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., wysłanym tego samego dnia, na wskazany adres e-mail, Minister poinformował, że zamierza wydać decyzję administracyjną i wezwał wnioskodawcę do usunięcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wnioskodawca został również wezwany do potwierdzenia sposobu doręczania pism drogą elektroniczną na wskazany adres e-mail. Organ uznał za konieczne uzyskanie potwierdzenia czy decyzja, którą zamierza wydać ma zostać doręczona na wskazany przez wnioskodawcę adres e-mail czy na adres pocztowy. Wezwanie z dnia [...] stycznia 2018 r. zostało doręczone w dniu [...] stycznia 2018 r. W dniu [...] stycznia 2018 r. wnioskodawca przesłał podpisany wniosek i wskazał adres do doręczeń. Przesyłka wpłynęła do organu w dniu [...] stycznia 2018 r. Minister Finansów w dniu [...] stycznia 2018 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej żądanej punkcie 4 i 5 wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. Decyzja została wysłana w dniu [...] stycznia 2018 r. drogą pocztową na wskazany adres. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. (nadanym w placówce pocztowej w dniu [...] stycznia 2018 r.) J. K., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów. Wniósł o zobowiązanie Ministra Finansów do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2017 r. w zakresie odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 4 i 5 wniosku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 , art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu pełnomocnik przedstawił przebieg postępowania do chwili wystosowania do organu przez wnioskodawcę pisma z dnia [...] stycznia 2017 r., którym uzupełnił brak formalny wniosku. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ zobowiązany udzielił informacji jedynie na pytania zawarte w punktach 1,2,3 i 6 przekazanego wniosku - nie udzielił informacji w zakresie pytania 4 i 5 wniosku. Nieudzielenie przez podmiot zobowiązany informacji publicznej w zakresie pytań 4 i 5 wniosku nie znajduje uzasadnienia w odniesieniu do obowiązujących norm ustawowych regulujących dostęp do informacji publicznej, przez co pozostaje on w bezczynności w rozumieniu ustawy oraz ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa sądowego. Nie zachodzą bowiem żadne przesłanki ustawowe ograniczające obowiązek udzielenia informacji publicznej na pytania zadane przez skarżącego w treści pkt 4 i 5 wniosku. Pełnomocnik podał, że pomimo upływu czasu, do chwili sporządzenia niniejszej skargi, wnioskodawca nie otrzymał od Ministra Finansów odpowiedzi na zapytanie zawarte w pkt 4 i 5 wniosku przesłanego elektronicznie w dniu [...] grudnia 2017 r. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania. Organ podał, że nie kwestionuje, że jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. Podał, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na część pytań zawartych we wniosku, uznając po dokonanej analizie, iż w pozostałym zakresie wyda decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w związku z czym niezbędne było wezwanie skarżącego do podpisania wniosku w celu autoryzacji, potwierdzenia tożsamości strony do czego zobowiązują przepisy k.p.a., w związku z przepisami u.d.i.p. Po uzupełnieniu przez skarżącego braków formalnych wniosku Minister Finansów wydał oraz wysłał w dniu 19 stycznia 2018 r. stosowną decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej. Organ za bezzasadne uznał zarzuty, iż w terminie ustawowym nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do spełnienia woli skarżącego. Organ rozpatrzył w terminie i w formie prawem przewidzianej żądania zawarte we wniosku udzielając odpowiedzi na wniosek z dnia [...] grudnia 2017 r. w części dotyczącej punktów 1-3 i 6 pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. przesłanym na wskazany adres e-mail oraz w zakresie punktu 4 i 5, po uzupełnieniu przez skarżącego braków formalnych wniosku, wydał i wysłał w dniu [...] stycznia 2018 r. na wskazany przez skarżącego adres pocztowy decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że organ pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na podstawie treści skargi Sąd przyjął, że jej przedmiotem jest bezczynność Ministra Finansów w zakresie rozpatrzenia punktu 4 i 5 wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. W świetle art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Minister Finansów jest zatem podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.). W świetle powyższego żądanie udostępnienia informacji, o których mowa w punkcie 4 i 5 wniosku, tj. dotyczących wynagrodzenia byłych inspektorów kontroli skarbowej IV stopnia stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, jak wskazane wyżej, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W sprawie niniejszej Minister Finansów w dniu wniesienia przez J. K. skargi na bezczynność w zakresie rozpatrzenia punktu 4 i 5 wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. nie pozostawał w bezczynności. Organ wydał bowiem w dniu [...] stycznia 2018 r. i wysłał w tym dniu do strony decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia wnioskowanych w tych punktach informacji publicznych. Rozpatrzył zatem wniosek we wskazanym zakresie. Skarga z dnia [...] stycznia 2018 r. (nadana w placówce pocztowej w dniu [...] stycznia 2018 r.) złożona została zatem już po rozpatrzeniu przez Ministra Finansów punktu 4 i 5 wniosku. Okoliczność, że placówka pocztowa do dnia wniesienia skargi nie doręczyła decyzji stronie nie zmienia ustalenia Sądu, że organ w dniu wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności. Skarga okazała się zatem niezasadna. Kwestia zgodności z prawem decyzji nie podlega ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 powołanej ustawy, orzekł, jak w wyroku.