II SAB/Wa 1050/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Janusz Walawski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R.J. na bezczynność Wojskowego Koła Łowieckiego nr [...] w S. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 lipca 2015 r. oddala skargę. R. J. w dniu 24 lipca 2015 r. złożył do Zarządu Wojskowego Koła Łowieckiego [...] w S. – zwanego dalej Kołem, powołując się na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) oraz w związku z przynależnością do powyżej określonego Koła, wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. kopii podpisanej przez WKŁ [...] [...] ugody ze Z.J. w sprawie o sygn. akt [...]. Reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, R. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Koła, zarzucają, że doszło do naruszenia art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia 24 lipca 2015 r. Pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1. zobowiązanie Wojskowego Koła Łowieckiego [...] w S. do udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 24 lipca 2015 r., w terminie 14 dni od wydania orzeczenia; 2. zobowiązanie Wojskowego Koła Łowieckiego [...] w S. do ukarania dyscyplinarnie osoby winnej niezałatwienia sprawy w terminie; 3. zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podał, że do dnia złożenia skargi, organ nie udostępnił żadnej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 udip (pisownia oryginalna), czym naruszył 14 dniowy termin udostępnienia informacji publicznej wskazany w art. 13 ust 1 udip. Wskazał, że w dniu 10 sierpnia 2015 r. Koło przesłało pismo, w którym stwierdziło, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest niezasadny oraz powołał się na przepis art. 67 statutu PZŁ z którego wynika, że Zarząd Koła jest obowiązany zapoznać wszystkich członków z obowiązującymi uchwałami organów Zrzeszenia i Koła, a na żądanie członka okazać je do wglądu. Podkreślono, że w świetle przepisów ustawy - Prawo Łowieckie, Polski Związek Łowiecki wykonuje m. in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 i 74 ust 2 Konstytucji obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego. Zatem wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu wskazał, że w związku z członkostwem skarżącego w Kole, wniosek jego jest niezasadny. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podkreślił, że Statut Polskiego Związku Łowieckiego zapewnia możliwość wglądu do dokumentacji Koła, w tym do podejmowanych uchwał (§ 67). Ponadto Statut PZŁ zapewnia możliwość zapoznania się członkom Koła z dokumentacją oraz działaniami podejmowanymi przez Zarząd Koła podczas Walnego Zgromadzenia członków, na którym Zarząd Koła przekazuje sprawozdanie ze swych działań, które jest poddawane pod głosowanie nad absolutorium dla Zarządu Koła z wnioskiem, o które występuje organ kontrolny, jakim jest Komisja Rewizyjna. Zarząd Koła w odpowiedzi na pisma skarżącego z dnia 18 maja 2015 r. (zał. nr.[...], odpowiedź z dnia 8 czerwca 2015 r. l.dz.[...] zał. nr. [..]), z dnia 25 maja 2015 r. (zał. nr.[..]) oraz z dnia 2 lipca 2015 r. (zał. nr. [...]), w których żąda on kopii dokumentacji Koła, informuje o przysługujących prawach oraz zaprasza do zapoznania się z dokumentacją Koła podczas każdego jego posiedzenia, które zgodnie z § 39 ust. 1 Uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Wojskowego Koła Łowieckiego Nr [...] [...] w S. z dnia 11 kwietnia 2015 r. odbywa się w każdą pierwszą sobotę miesiąca, a podczas którego cała dokumentacja Koła jest wystawiona do wglądu dla każdego zainteresowanego członka Koła. W związku z nieskorzystaniem przez skarżącego z przysługującego mu prawa do wglądu do dokumentacji Koła i kolejnymi żądaniami udostępniania kopii dokumentacji oraz oskarżeniami wobec Zarządu Koła, działając na podstawie § 41 pkt. 8 Statutu PZŁ, organ wezwał skarżącego celem złożenia wyjaśnień oraz informując o możliwości zapoznania się z dokumentacją Koła. Ponadto poinformował wnioskodawcę, że powinien on o wszelkich nieprawidłowościach, jakie stwierdza w działaniach Zarządu Koła, informować organ kontrolny, jakim jest Komisja Rewizyjna. Skarżący nie stawił się na wezwanie Zarządu Koła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojskowego Koła Łowieckiego nr [...] [...] w S. polegająca na niezałatwieniu wniosku R. J. z dnia 24 lipca 2015 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na wstępie należy wyjaśnić, że uprawnienie dostępu do informacji publicznej opiera się w przede wszystkim na normie wyrażonej w art. 61 Konstytucji RP. W przepisie tym ustawodawca zagwarantował każdemu obywatelowi prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, precyzując jednocześnie, że prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Przewidując konieczność zapewnienia należytej realizacji prawa dostępu do informacji publicznych nadanego powyższą normą konstytucyjną, ustawodawca w art. 61 ust. 4 Konstytucji wskazał, że tryb udzielania tych informacji określają ustawy. Niewątpliwie podstawowe znaczenie wśród aktów prawnych rangi ustawowej dotyczących realizacji prawa dostępu do informacji publicznej ma ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.). Powołana powyżej ustawa ta w art. 1 ust. 2 zawiera jednak normę kolizyjną, według której jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z przepisu tego wynika, iż stosowanie przepisów powołanej ustawy jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznej, są dla wnioskodawcy osiągalne w innym trybie. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulujących te kwestie. W konsekwencji samo zakwalifikowanie określonej informacji jako informacji publicznej nie powoduje konieczności zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli bowiem osoba zainteresowana ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2784/12, Lex nr 1354080). Wniosek skarżącego z dnia 24 lipca 2015 r. o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania tego rodzaju informacji. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności – podmioty wskazane w punktach 1-5 tego przepisu. Kwestia zaliczenia kół łowieckich do grona podmiotów objętych tą regulacją była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. akt I OZ 1155/13 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) jednoznacznie stwierdził, że koła łowieckie są właśnie "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu powyższej normy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Należy bowiem zauważyć, że koła łowieckie wykonują zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.). Są one podstawowymi podmiotami wydzierżawiającymi obwody łowieckie, a zatem to na nich, na dzierżawionym obwodzie, spoczywa obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej rozumianej – w myśl art. 8 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie – jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Nadto koła łowieckie współpracują z jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, albowiem sporządzane przez nie roczne plany łowieckie, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), podlegają zatwierdzeniu przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. W ocenie Sądu z art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że przepisy podustawowe, a tym bardziej niemające waloru powszechnie obowiązującego regulacje wewnętrzne, nie mogą wykluczać, czy ograniczać dostępu do informacji publicznej przysługującego każdemu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Czynić to mogą bowiem tylko przepisy konstytucyjne lub zgodne z nimi przepisy ustawowe. Potencjalna możliwość skorzystania z trybu dostępu do informacji publicznej gwarantowanego w akcie wewnętrznym nie może zatem wyłączać dopuszczalności skorzystania z trybu ustawowego. Powyższe zastrzeżenie wynika jednoznacznie już z wykładni literalnej art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które to przepisy posługują się wprost pojęciem ustawy. Ustawa zasadnicza zalicza zatem materię dostępu do informacji do kategorii materii ustawowej (wprowadza w niej tzw. wyłączność lub zupełność ustawy - zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2009, s. 116, 127-129). Oznacza to, że musi być ona co do zasady regulowana aktem co najmniej rangi ustawowej, zaś akty prawne niższe w hierarchii źródeł prawa nie mogą ograniczać prawa do informacji wynikającego z Konstytucji i ustaw. To ostatnie zastrzeżenie znajduje swoje potwierdzenie także w systemowej regule wykładni prawa lex superior derogat legi inferiori. Poza wykładnią literalną i systemową, za przedstawioną tezą przemawiają również argumenty natury celowościowej i funkcjonalnej. Celem bowiem zarówno art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - w zakresie, w jakim podają "ustawę" jako typ aktu regulującego dostęp do informacji - jest zagwarantowanie obywatelom, że tylko akt normatywny przyjęty w przepisanym trybie przez organ przedstawicielski Narodu - parlament - oraz podpisany przez Prezydenta, opublikowany w Dzienniku Ustaw, może kształtować mające swe źródło w Konstytucji prawo podmiotowe obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak też o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, określa ona w swym art. 61 ust. 1 zakres tego prawa, zaś tryb jego realizacji określać mają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Jak wspomniano, także funkcja przywołanych regulacji w analizowanym zakresie przemawia za przyjęciem, że akt podustawowy – tym bardziej wewnętrzny – nie może modyfikować, ograniczać czy pozbawiać dostępu do informacji publicznej, gwarantowanego w trybie i na zasadach uregulowanych w ustawie. Funkcja ta ma bowiem charakter gwarancyjny. Obywatel posiada prawne bezpieczeństwo i pewność, kluczowe w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), że zakres jego dostępu do informacji publicznej określają tylko ustawy, a zatem akty nie tylko powszechnie obowiązujące, ale i których treść jest powszechnie znana i obowiązująca, zaś tryb uchwalenia oraz zmiany – precyzyjnie określone prawnie. Wyklucza to uniemożliwianie obywatelowi dostępu do informacji w drodze aktów, których treść i sposób obowiązywania może być niejasny i trudno dostępny - np. w oparciu o przepisy wewnętrzne, regulaminowe, instrukcje czy inne formy tzw. prawa powielaczowego. Odnotować przy tym należy, że w myśl art. 93 ust. 2 Konstytucji tego typu formy prawne nie mogą stanowić podstawy szeroko rozumianych decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Przyjęty pogląd znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Judykatura jednolicie prezentuje pogląd, że tylko jeśli inny akt rangi ustawowej reguluje kwestie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, to nie stosuje się w tym zakresie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 2965/12; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 1948/14; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., I OSK 2057/14 – publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). A contrario, jeżeli odmienne niż w tej ustawie zasady lub tryb dostępu do informacji publicznej zostają uregulowane w rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego czy dowolnym akcie prawa wewnętrznego, to pierwszeństwo zachowuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przedstawione rezultaty wykładni art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej potwierdził NSA także w swojej uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13 (publ. ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38). Przyjęto w niej, że istnienie innych niż ujęte w ustawie o dostępie do informacji publicznej zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie tej ustawy, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. NSA wprost przy tym wskazał, że "tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie". Z uchwały tej wynika również, że wyjątki od stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – zaplanowanej przez projektodawców jako ustawa zrębowa, metaustawa w materii dostępu do informacji – muszą być ujmowane rygorystycznie i zawężająco. Kwestią dopuszczalności uregulowania trybu dostępu do informacji publicznej w akcie podustawowym (statucie gminy) zajmował się także Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 16 września 2002 r. o sygn. akt K 38/02 (publ. OTK ZU 2002, seria A, nr 5, poz. 59) potwierdził na tle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, że kwestia prawa obywateli do informacji publicznej należy do sfery wyłączności ustawy. Wskazał zarazem, że regulacje inne niż ustawowe nie mogą dotyczyć materialnych treści prawa do informacji, jego zakresu i granic, wyznaczonych przez Konstytucję i ustawy. Trybunał Konstytucyjny dopuścił regulowanie w aktach podustawowych tylko kwestii stricte techniczno-porządkowych i związanych z uwarunkowaniami lokalnymi. Jak bowiem wyjaśnił, w przeciwnym razie takie "zasady" wynikające z aktów niższego rzędu stanowiłyby zagrożenie dla realizacji obywatelskiego prawa do informacji w takich formach prawnych, jakie przewidziała dlań Konstytucja oraz ustawa o dostępie do informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że regulacje podustawowe nie mogą obejmować zagadnień dotyczących materialnych aspektów tego prawa obywatelskiego, ani też tych aspektów proceduralnych dostępu do dokumentów i korzystania z nich, które mogłyby mieć wpływ na kształtowanie zakresu prawa do informacji lub jego realizację. Znaczy to, iż z mocy prawa z dopuszczalności regulowania aktem podustawowym wyłączone są takie aspekty proceduralne, które by np. przesądzały o odpłatności lub bezpłatności dostępu do dokumentów czy wyznaczały terminy mogące zagrozić realności tego dostępu. Należą tu natomiast takie reguły o charakterze porządkowym, które dotyczą miejsca i czasu udostępniania dokumentów, technicznych uwarunkowań zapoznawania się z ich treścią, czy ich kopiowania, powielania, dokonywania wypisów. Ze stanowiskiem TK koresponduje pogląd doktryny, że unormowania podustawowe (regulaminowe, statutowe) nie mogą zawierać przepisów wiążących obywateli lub odnoszących się do ich uprawnień, a tylko w charakterze najściślej porządkowym i wewnętrznym, np. określać porę udostępniania, jednostkę lub osobę odpowiedzialną za udostępnienie, sposób przechowywania dokumentów itp. (zob. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 46). Zwraca się w niej uwagę na zagrożenia dla zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) w sytuacji, gdyby poszczególne podmioty swoimi własnymi przepisami mogły modyfikować dostęp do informacji publicznej. Także na tle art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zaznacza się w literaturze, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw – a nie innych aktów z katalogu źródeł prawa – szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45). Reasumując, z faktu, iż dana osoba ma dostęp do określonej informacji publicznej w trybie lub na zasadach szczegółowo określonych w akcie podustawowym (rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego) czy wewnętrznym (np. regulaminie czy statucie stowarzyszenia lub zrzeszenia), nie należy wywodzić tego, że nie może ona uzyskać tej informacji w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zbliżone zapatrywanie NSA przyjął na gruncie statusu radnego jednostki samorządu terytorialnego, wskazując, że zapewnienie radnemu dostępu do informacji w trybie określonym w statucie tej jednostki (np. w drodze interpelacji) nie wyłącza możliwości skorzystania przez niego z trybu opartego na ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., I OSK 2026/13 – publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z tego, iż skarżący może domagać się udostępnienia żądanych informacji na podstawie przepisów Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, którego jest członkiem, nie można wywodzić, że nie może on uzyskać tych informacji na zasadach i w trybie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić należy, że Statut Polskiego Związku Łowieckiego jest aktem o charakterze wewnętrznym, a zatem nie może modyfikować czy wyłączać stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, a w szczególności określających dostęp do informacji publicznej. Oznacza to, że wniosek skarżącego o udostepnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie powinien zostać rozpatrzony przez ten podmiot na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro tak, to Sąd powinien przesądzić, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Rozważając tę kwestię należy odwołać się do art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Natomiast ustawodawca w art. 6 powołanej powyżej ustawy zamieścił otwarty (przykładowy) rodzajów informacji publicznej. Przy interpretacji pojęcia "informacji publicznej" trzeba posłużyć się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Konstytucja przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Uwzględniając przytoczone przepisy można przyjąć, że "sprawą publiczną", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa (zob. też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, str. 16-18). W tym kontekście informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jak przyjmuje się powszechnie w judykaturze, informacja publiczna co do zasady dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej (bądź inne podmioty obowiązane na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej), treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W rozpoznawanej sprawie kwestia ta, zdaniem Sądu jest niewątpliwa, bowiem określone dokumenty (ugoda) zostały wytworzone w związku z działalnością Koła Łowieckiego realizującego zadania publiczne, ale finansowane ze środków własnych (członkowskich), a więc nie mają charakteru informacji publicznej. Niemniej trzeba też zwrócić uwagę na występujące w orzecznictwie i piśmiennictwie pojęcie tzw. "dokumentu wewnętrznego", określanego jako dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych, może służyć wymianie między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu, będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513). Cechą charakterystyczną dokumentu wewnętrznego jest jego wytworzenie tylko na potrzeby danego podmiotu, a zalicza się do niego między innymi instrukcje, regulaminy, protokoły, a w rozpoznawanej sprawie przedmiotową ugodę. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednolitości co do kwalifikowania dokumentów wewnętrznych, jako informacji publicznej, a rozbieżności powstają na tle konkretnych stanów faktycznych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanął na stanowisku, że żądana przez skarżącego informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej. Żądanie skarżącego w zasadzie dotyczy wyłącznie wysokości wypłaconej kwoty w związku z zawartą ugodą i nie sposób dopatrzyć się przesłanek, w jaki sposób informacja ta mogłaby przyczynić się do poprawy w zakresie działania szeroko rozumianej sfery publicznej. W związku z powyższym, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).