II SAB/Wa 1051/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi Z. F. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do rozpatrzenia wniosku skarżącego Z. F. z dnia [...] września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącego Z. F. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 23 września 2015 r. Z. F. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej dat wydania szesnastu, wskazanym z imienia i nazwiska, obcokrajowcom zaświadczeń o równoważności stopni i/lub tytułów naukowych. Pismem z 7 października 2015 r. znak [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego poinformował skarżącego, że informacja publiczna nie może być udostępniona w ustawowym terminie i wskazał powody opóźnienia oraz termin, w jakim będą udostępnione żądane informacje (tj. do 30 października 2015 r.). Pismem z 10 października 2015 r. skarżący ponownie zwrócił się o przesłanie dat wydania zaświadczeń o równoważności zagranicznych stopni i/lub tytułów naukowych. Pismem z 30 października 2015 r., stanowiącym odpowiedź na powyższy wniosek, organ poinformował skarżącego, że wystąpienie przez osobę fizyczną o wydanie zaświadczenia oraz potwierdzenie faktu równoważności posiadanego przez nią stopnia lub tytułu naukowego z jego polskim odpowiednikiem należy do sfery prywatności osób fizycznych i z związku z tym dostęp do tej informacji podlega ograniczeniu. Minister podał, że w latach 2001-2010 wydał łącznie 9 zaświadczeń o równoważności zagranicznego stopnia naukowego lub tytułu naukowego z polskim stopniem lub tytułem naukowym, a po roku 2010 r. nie wydano ww. zaświadczeń. Organ zwrócił uwagę, że miały miejsce przypadki wydania więcej niż jednego zaświadczenia dla danej osoby, a także wydania zaświadczeń dla dwóch różnych osób tego samego dnia. Pismem z 31 października 2015 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu, nakazanie udostępnienia żądanej informacji publicznej przez organ oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że w każdy nauczyciel akademicki jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Zdaniem skarżącego zaświadczenie o równoważności zagranicznego stopnia lub tytułu naukowego z polskim stopniem lub tytułem naukowym, wydane przez uprawniony organ publiczny RP obcokrajowcowi lub obywatelowi RP, jest oficjalnym dokumentem, niezbędnym do zatrudnienia jego posiadacza na stanowisku nauczyciela akademickiego. Zaświadczenie takie jest warunkiem zatrudniania ich posiadaczy w polskich uczelniach, na stanowiskach nauczycieli akademickich. Skarżący stwierdził, że skoro wynagrodzenie takich osób pochodzi z budżetu państwa to pełna treść, w tym wszystkie dane osobowe znajdujące się w treści takich zaświadczeń, stanowią informacje publiczne. W ocenie skarżącego żądana informacja nie tylko, że nie stanowi danych wrażliwych, ale też w żaden sposób nie narusza prywatności osób, którym organ wydał przedmiotowe zaświadczenia, zatem stanowi informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, co jednak nie oznacza, że możliwy jest do niej nieograniczony dostęp, a w szczególności że zasady i tryb dostępu nie może być uregulowany w sposób odmienny niż w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu Prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej jako u.d.i.p. W ocenie Ministra, wystąpienie przez osobę fizyczną o wydanie zaświadczenia oraz potwierdzenie faktu równoważności posiadanego przez nią stopnia lub tytułu naukowego z jego polskim odpowiednikiem należy do sfery prywatności osób fizycznych i w związku z tym dostęp do tej informacji podlega ustawowemu ograniczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. Skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego, wobec czego nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem swojej skargi, uczynił bezczynność w zakresie nierozpoznania jego wniosku z 23 września 2015 r. o uzyskanie informacji publicznej. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub niestwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, uznać należy i okoliczności tej nie kwestionuje organ, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust 3 u.d.i.p.). Przechodząc do oceny charakteru żądanej informacji wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Podkreślenia wymaga, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy zakres przedmiotowy informacji publicznej ustawodawca wskazał w przepisie art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Uwzględniając normy konstytucyjne oraz fakt, że powyższy katalog ma charakter otwarty należy stwierdzić, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. W świetle powyższego uznać należy, że żądanie udostępnienia dat wydania zaświadczeń o równoważności stopni i tytułów naukowych jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Zaświadczenie takie jest dokumentem urzędowym rozumianym jako treść oświadczenia wiedzy utrwalona i podpisana przez funkcjonariusza publicznego. Podkreślić należy, że organ nie kwestionuje okoliczności, iż żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego udzielając odpowiedzi na wniosek skarżącego z 23 września 2015 r. jako przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej, wskazał bowiem na prywatność osoby fizycznej, wynikającą z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem organu żądane informacje stanowią informację publiczną lecz nie mogą być przez organ udostępnione z uwagi na ochronę danych osobowych oraz tajemnicę przedsiębiorcy. W świetle powyższego przyjąć należy, że w niniejszej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek skarżącego winien być zatem rozpatrzony zgodnie z przepisami tej ustawy. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Innymi słowy udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Inaczej wygląda sprawa w sytuacji wystąpienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wtedy organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej może odmówić udostępnienia informacji. W takiej jednak sytuacji organ powinien wydać decyzję administracyjną. Stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził po stronie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego stan bezczynności w zakresie realizacji wniosku skarżącego, który nie ustał do daty wyrokowania. Organ bowiem przyjmując, iż wnioskowana informacja nie może być udostępniona ze zględu na ochronę danych osobowych, nie zrealizował wniosku skarżącego w sposób przewidziany prawem. Stanowisko organu w istocie sprowadza się bowiem do odmowy udzielenia informacji, jednakże organ nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. Oceniając, w kontekście art. 149 § 1 pkt 1a P.p.s.a., stopień naruszenia prawa przez organ Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu tego przepisu, będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Takiej oczywistości nie da się w rozpoznawanej sprawie stwierdzić. Należy bowiem zauważyć, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu 23 września 2015 r., a pismem z 7 października 2015 r. skarżący został poinformowany, że odpowiedź na wniosek zostanie udzielona do 30 października 2015 r. Pismo ustosunkowujące się do wniosku zostało przesłane skarżącemu 30 października 2015 r. Oznacza to, że zachowane zostały terminy zakreślone dla udostępnienia informacji publicznej art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Okoliczność, iż odpowiedzi te nie zostały uznane przesz Sąd za prawidłową realizację wniosku, nie może jednak świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, a co najwyżej o nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt II wyroku. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku – co do pkt 1 i 2 na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.