II SAB/Wa 106/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung, Janusz Walawski, , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. O. na bezczynność Ministra Rozwoju Regionalnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 7 czerwca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2011 r. J. O., powołując się na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Ministra Rozwoju Regionalnego o udzielenie, w formie pisemnej, informacji publicznej o zakresie (wysokość i stopa w stosunku do całego otrzymywanego wynagrodzenia), w jakim podlegało refundacji do budżetu Państwa ze środków UE jego wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko w latach 2009 - 2010 (w rozbiciu na te lata). Wniósł ponadto o wyodrębnienie w tej informacji, refundowanych ze środków UE, kwot wynagrodzenia otrzymanych w trakcie przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim (wynagrodzenie chorobowe) w ww. latach (w rozbiciu na te lata). W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że jego złożenie było konieczne, w odniesieniu do 2009 r., ze względu na nieudzielenie, w dotychczasowej korespondencji (dotyczącej lat 2007 - 2009), informacji w zakresie i w sposób zgodny z jego wnioskami. Wnioskodawca podkreślił, że w odpowiedzi na jego pismo z dnia 9 grudnia 2010 r. skierowane do Departamentu Ekonomiczno-Finansowego Ministerstwa otrzymał jedynie informację z Biura Dyrektora Generalnego Ministerstwa dotyczącą tego, w jakim zakresie jego wynagrodzenie było, w ww. okresie prefinansowane z budżetu Państwa. Nie zawarto natomiast w tym zaświadczeniu informacji, o których podanie prosił, tj. o kwotach refundacji należnych z tego tytułu ze środków unijnych. W piśmie zawarto również interpretację prawa podatkowego, o której wydanie nie wnosił. W odpowiedzi zaś na pismo z dnia 23 grudnia 2010 r. otrzymał odpowiedź z odmową wydania informacji we wnioskowanym zakresie i formie. Z kolei w odpowiedzi na wniosek o wydanie zaświadczenia obejmującego ww. informacje na podstawie art. 217 k.p.a. otrzymał w dniu 6 czerwca 2011 r. postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] odmawiające wydania zaświadczenia. W takiej sytuacji został zmuszony do złożenia wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca zaznaczył, że Minister Rozwoju Regionalnego, jako organ władzy publicznej, jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, którą posiada. Informacja, o której wydanie wnosi pozostaje zaś w dyspozycji Ministra Rozwoju Regionalnego, jako organu administracji publicznej, który zgodnie ze Szczegółowym opisem priorytetów Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2007 - 2013, pełni rolę Instytucji Zarządzającej oraz Instytucji Certyfikującej, będąc w tym zakresie obsługiwany przez Departament Programów Pomocowych i Pomocy Technicznej oraz Departament Instytucji Certyfikującej Ministerstwa. Minister Rozwoju Regionalnego pełni również funkcję Instytucji odpowiedzialnej za dokonywanie płatności na rzecz beneficjentów, realizując to zadanie przy pomocy Departamentu Ekonomiczno – Finansowego Ministerstwa. Podkreślił też, że informacja o której wydanie wnosi, posiada status informacji publicznej znajdującej się w dyspozycji Ministra Rozwoju Regionalnego, niezależnie od faktu, że informacja ta jest jednocześnie, w pewnym zakresie, informacją dotyczącą spraw pracowniczych wnioskodawcy, związaną z jego zatrudnieniem w Ministerstwie. Departament Ekonomiczno – Finansowy Ministerstwa dysponuje zaś informacjami umożliwiającymi kalkulację i agregację danych, o których wydanie wnosi, gdyż udzielił mu takiej informacji w odniesieniu do lat 2007 - 2008 w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. Wnioskodawca zaznaczył jednocześnie, że w sprawie nie ma podstaw do odmowy wydania ww. informacji z powołaniem się na ochronę prywatności osoby fizycznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy. Podstawą odmowy (ewentualnie umorzenia postępowania) nie może być również udzielenie określonych informacji w ww. pismach MRR, ponieważ były to informacje inne, niż te, o których wydanie wnosił i wnosi. Informacja taka nie wynika również z formularzy PIT-11 otrzymywanych od pracodawcy, ponieważ nie zawierają one informacji o otrzymywanym wynagrodzeniu w podziale na wynagrodzenie refundowane ze środków UE i wynagrodzenie z tego źródła nierefundowane. Organ w odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. poinformował J. O., że informacja, o którą wnioskuje, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy, tylko informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Wobec powyższego informacją publiczną - w rozumieniu tej ustawy - nie będzie informacja o sprawach indywidualnych. Wnioskowana informacja jest natomiast informacją w sprawie indywidualnej, a nie publicznej. Dodatkowo organ zaznaczył, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. W przypadku niniejszego wniosku nie można natomiast mówić o "aktualnej wiedzy organu", ponieważ informacje, o udostępnienie których wnioskuje J. O. nie są - w ujęciu indywidualnym w dacie rozpatrywania - przedmiotowego wniosku - znane organowi. Nie mają one zatem waloru faktu, a tylko takie mogą być przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zatem biorąc pod uwagę, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną, gdyż wnioskowana informacja dotyczy osobistego wynagrodzenia ze stosunku pracy, nie ma przesłanek formalno-prawnych do zastosowania w przedmiotowej sprawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 1 marca 2012 r. J. O. wniósł, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Rozwoju Regionalnego. W skardze wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bardzo szerokie rozumienie terminu "informacja publiczna", jako terminu obejmującego wszelką informację pozostającą w dyspozycji organu w związku z wykonywaniem zadań publicznych. Zaznaczył jednocześnie, że próbuje uzyskać informacje w omawianym zakresie od dłuższego czasu i z powodu złej woli organu uzyskać ich nie może. Tryb ubiegania się o te informacje na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest ostatnim możliwym w tym wypadku. Pracodawca skarżącego, tj. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego reprezentowane przez Dyrektora Generalnego Ministerstwa nie posiada bowiem wiążących informacji w tym zakresie. Jest jedynie w stanie udzielić informacji o wysokości "prefinansowania" z budżetu Państwa wydatków związanych z wynagrodzeniem skarżącego. O ich refundacji decydują bowiem właściwe w systemie wdrażania środków unijnych instytucje, na których czele stoi Minister Rozwoju Regionalnego. Na potwierdzenie zasadności swojego wniosku skarżący opisał szczegółowo w skardze procedurę prowadzącą do refundacji wydatków ze środków UE. Podkreślił też, że odmówiono mu wydania zaświadczenia odnośnie tych informacji w trybie przepisów k.p.a. Zaznaczył jednocześnie, że orzecznictwo, na którym organ oparł swoją odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej oparte było na zupełnie innych stanach faktycznych. Treścią jego wniosku o udzielenie informacji było natomiast wydanie zaświadczenia o refundacjach uzyskiwanych przez budżet Państwa, w związku z uzyskaniem przez urząd administracji publicznej - Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, współfinansowania ze środków UE na pokrycie wydatków na wynagrodzenie skarżącego. Treścią wniosku nie było więc uzyskanie informacji o wynagrodzeniu skarżącego "jako takim" (informacje w tym zakresie pracownik uzyskuje bowiem od pracodawcy w innych dokumentach). Treścią tego wniosku było de facto uzyskanie informacji o określonych danych, związanych z realizowaniem projektu unijnego mającego na celu dofinansowanie wynagrodzeń pracowniczych w administracji, sprowadzających się do ustalenia, czy budżet Państwa uzyskał określone zwroty wydatków na te wynagrodzenia z budżetu UE. Skarżący nie zgodził się też z argumentacją organu, że wnioskowane przez niego informacje nie są, w ujęciu indywidualnym, znane organowi. Podkreślił, że twierdzenie to stoi w rażącej sprzeczności z wcześniejszą informacją, którą uzyskał, w odniesieniu do lat 2007 - 2008 z Departamentu Ekonomiczno - Finansowego Ministerstwa w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r., w którym udzielono mu szczegółowej informacji odnośnie tego, w jakim zakresie jego wynagrodzenie podlegało współfinansowaniu ze środków UE. W ocenie skarżącego fakt, że tego typu dane są informacją publiczną i pozostają w dyspozycji Ministra Rozwoju Regionalnego znajduje potwierdzenie w okoliczności ujawniania w przewidziany prawem sposób, informacji o poziomie dofinansowania UE i jego wartości w danym projekcie, a także w szeregu innych okolicznościach. Treść wniosku dotyczy zatem danych wynikających wprost z prowadzonej przez Ministra Rozwoju Regionalnego (i aparat administracyjny go obsługujący) ewidencji, rejestrów i innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że udzieleniu informacji nie stało na przeszkodzie niepodanie przez niego, we wniosku o wydanie zaświadczenia, kodu zajmowanego przez niego w Ministerstwie stanowiska. Informacja ta, mogła być bowiem, na żądanie organu zapewniona przez skarżącego. Niezależnie od tego, mogła ona być również ustalona wewnętrznie przez komórki organizacyjne Ministerstwa rozpatrujące wniosek. Skarżący zarzucił ponadto organowi naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewydanie decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej w ustawowym terminie. Podkreślił przy tym, że odpowiedź organu została podpisana przez pracownika Ministerstwa, który nie działał z upoważnienia Ministra Rozwoju Regionalnego, co wynika wprost z formy odpowiedzi oraz pieczątki służbowej umieszczonej na piśmie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie ojej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Uzasadniając swoje stanowisko odnośnie odrzucenia skargi organ podniósł, że wniosek skarżącego o wydanie informacji publicznej o żądanej treści jest sprawą wynikającą ze stosunku pracy, który łączy wnioskodawcę z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego. Dotyczy bowiem wynagrodzenia za pracę, które jest regulowane przez przepisy prawa pracy. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 277, poz 1505, z późn. zm.) wszystkie czynności z zakresu prawa pracy dokonuje dyrektor generalny, a nie Minister. Uzasadniając natomiast stanowisko odnośnie oddalenia skargi organ ponownie podkreślił, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji dotyczył informacji w sprawie indywidualnej, a nie publicznej. Podniósł też ponownie, że będące w dyspozycji Ministra ewidencje i rejestry nie zawierają danych, o stwierdzenie których w formie informacji publicznej wnosi skarżący. Organ nie posiada bowiem informacji o jednostkowych refundacjach ze strony Komisji Europejskiej wynagrodzeń pracowników zaangażowanych we wdrażanie funduszy strukturalnych. W tym zakresie nie są też prowadzone ewidencje, rejestry czy jakakolwiek dokumentacja, która by pozwalała na zidentyfikowanie i przypisanie kwot refundowanych do konkretnego pracownika. Co więcej, ewidencji takich nie posiada także Dyrektor Generalny Ministerstwa (właściwy ze stosunku pracy), bowiem wszelkie wydatki na wynagrodzenia są ujęte globalnie we wniosku o płatność kierowanym do Komisji Europejskiej i globalnie refundowane są przez Komisję Europejską do budżetu państwa. Organ zaznaczył jednocześnie, że skarżący jest pracownikiem MRR, którego wynagrodzenie jest finansowane z budżetu państwa, a nie z budżetu Komisji Europejskiej (podobnie zresztą jak pozostałych pracowników obsługujących proces wdrażania funduszy europejskich). Ponadto, Ministerstwo nie dysponuje informacjami, kiedy i po jakim kursie kwota refundacji przekazywana w euro przez Komisję Europejską zostaje przeliczona na PLN i przekazana na dochody budżetu państwa przez Ministerstwo Finansów. Tym samym MRR nie ma możliwości precyzyjnego określenia kwoty zrefundowanej przez Komisję Europejską w przeliczeniu na PLN. W ocenie organu, nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest również okoliczność, iż aby uzyskać wnioskowane informacje (abstrahując od faktycznej możliwości ich uzyskania) należałoby podjąć dodatkowe czynności polegające na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, a wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, a zatem wiązałoby się to z potrzebą wskazania przesłanki interesu publicznego. Kryterium tego nie spełnia zaś wykazanie, że wnioskowana informacja potrzebna jest skarżącemu w postępowaniu podatkowym w jego indywidualnej sprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że odpowiedź na wniosek skarżącego została podpisana przez pracownika Ministerstwa, który nie działał z upoważnienia Ministra organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie była wydana decyzja administracyjna, a jedynie skierowano do wnioskodawcy pismo informujące, iż nie można udzielić informacji publicznej objętej wnioskiem. Z uwagi na powyższe, dokument ten nie jest obwarowany rygorami dotyczącymi decyzji, a przez to mógł zostać podpisany przez pracownika urzędu obsługującego Ministra i jemu podległego. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 1 kwietnia 2012 r., ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu, nie ma możliwości uzyskania żądanych informacji na gruncie przepisów prawa pracy. Zaznaczył przy tym, że żądana przez niego informacja nie dotyczy wysokości wynagrodzenia. Podkreślił ponownie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a organ jest w jej posiadaniu. Zarzucił sprzeczność w stanowisku organu, który raz twierdzi, że nie posiada żądanej informacji, a innym razem, że jest to informacja przetworzona. Zaznaczył przy tym, że jeżeli organ uznał, że jest to informacja przetworzona to powinien go o tym poinformować i wezwać do wykazania przesłanki interesu publicznego. W piśmie tym skarżący zawarł wniosek o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z dokumentów wskazanych w skardze oraz w powyższym piśmie procesowym. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 30 maja 2012 r. skarżący podtrzymał wcześniejsze zarzuty. Dodatkowo podniósł, iż fakt zmienności kursu euro/złoty nie ma żadnego wpływu na możliwość ustalenia przez organ dokładnej kwoty refundacji danego wydatku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Jakkolwiek przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). W ocenie Sądu skarga na bezczynność Ministra Rozwoju Regionalnego w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji o sprawach publicznych. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznej, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje jednak zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej), rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność ma charakter skomplikowany o tyle, że jest dwuetapowe: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera on żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacji takiej Sąd dokonuje w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 tej ustawy wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za kryterium udostępnienia informacji przyjmuje się to, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Jeżeli chodzi o informacje dotyczące innych podmiotów niż władza publiczna i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, to charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący domaga się bowiem w istocie nie informacji o sprawach publicznych, lecz informacji w dotyczącej go bezpośrednio sprawie indywidualnej, a mianowicie informacji o tym, w jakim zakresie jego wynagrodzenie ze stosunku pracy podlegało refundacji do budżetu Państwa ze środków Unii Europejskiej w latach 2009 – 2010. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania szeroko pojętej władzy publicznej, nie może być natomiast wykorzystywana jako instrument do załatwiania spraw indywidulanych. Reasumując, z uwagi na to, że żądanych przez skarżącego informacji nie można było zakwalifikować jako informacji publicznych, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, iż powyższa ustawa nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.