II SAB/Wa 1061/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Protokolant – starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku A. Z. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący A. Z. pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. przesłanym drogą elektroniczną, zwrócił się z wnioskiem do Burmistrza [...] o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP, informacji publicznej w postaci pisemnej lub w formie kserokopii przesłanej na adres elektroniczny wniosków na podstawie których wydano decyzje administracyjne zezwalające na wycinkę drzew z działek [...] i [...] położonych w obrębie [...] w gminie [...] w okresie od 1 stycznia 2005 r. do chwili udostępnienia informacji. Burmistrz [...] pismem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] odpowiedział skarżącemu, że wnioski te pochodziły od osób fizycznych i tym samym podlegają ochronie danych osobowych. Dalej dodał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami upublicznieniu podlega m.in. informacja o wnioskach o wydanych zezwoleniach i o zezwoleniach na usunięcie drzew lub krzewów, zaś informacja o wydanych decyzjach została już udostępniona przy piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. W skardze z dnia [...] listopada 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący A. Z. wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania w całości jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że żądana informacja jest informacją publiczną znajdującą się w posiadaniu organu, do którego złożono wniosek na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zgodnie z jej art. 1 ust. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Ponadto dostęp do informacji publicznej przysługuje każdemu i wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, zaś w rozpoznawanej sprawie nie zignorowano wniosku skarżącego, bowiem odpowiedziano mu na wniosek pismem z dnia [...] września 2014 r. dodając, że wnioskowane dokumenty pochodziły od osób fizycznych, a tym samym podlegają ustawie o ochronie danych osobowych, a ponadto nie stanowią one informacji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że informacją publiczną co do zasady są tylko dokumenty urzędowe, a więc wytworzone przez organ w ramach realizacji powierzonych mu zadań i nie wszystkie pisma będące w posiadaniu urzędu mają ten walor. Dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym, a zatem organ nie może go więc udostępniać osobom trzecim w ramach wniosków o dostęp do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1) ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Burmistrz [...] jest podmiotem zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzić przede wszystkim należy, że skarżący żądając udostępnienia mu wniosków, żądał w rzeczywistości dokumentów znajdujących się w aktach spraw administracyjnych, co do których wydano stosowne decyzje administracyjne i które wcześniej zostały skarżącemu udostępnione. Nie jest zatem wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informację publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych, tj. organów administracji publicznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 812/05 – LEX nr 236465). Akta sprawy administracyjnej zawierające dokumentację niezbędną do wydania decyzji, zatem i żądanych przez skarżącego wniosków, jak i akta każdej sprawy administracyjnej w ogólności, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych (organów administracji publicznej) stanowią informację publiczną (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02 – LEX nr 78062, z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 812/05 – LEX nr 236465; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt IV SAB/Po 36/08). Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11 stanowisko, zgodnie z którym informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej – w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Co do zasady zatem, udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2311/12 stwierdził m.in., że "przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Użyte w art. 6 ust. 1 ustawy pojęcie "w szczególności" przesądza o otwartym, niepełnym charakterem zawartego w nim wyszczególnienia. Niedopuszczalne jest więc przyjęcie, że informacja która nie została wymieniona w art. 6 ust. 1 ustawy, nie jest informacją publiczną, o ile oczywiście dotyczy wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej, a więc sfery życia publicznego kształtującej prawa i obowiązki obywateli. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie forma jaką ona przybiera. W tym kontekście nie może budzić wątpliwości, że wszelka korespondencja właścicieli i inwestorów mająca na celu inspirować prace nad projektem planu zagospodarowania przestrzennego posiada walor informacji publicznej, gdyż dotyczy zadań publicznych realizowanych przez organy władzy publicznej. Jest to informacja odnoszona do władz publicznych w zakresie wykonywanych przez nie zadań związanych z tworzeniem aktów normatywnych i gospodarowania mieniem publicznym". Zatem informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, zaś w rozpoznawanej sprawie żądane wnioski służyły do wydania decyzji administracyjnych. Innymi słowy, akta sprawy prowadzonej przez organ władzy publicznej, jako zbiór dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez ten organ stanowią informację publiczną, a w konsekwencji treść wniosku o wycinkę drzew zatwierdzonego decyzją, ma charakter informacji publicznej. Na marginesie już tylko dodać należy, że bez znaczenia jest to, w jaki sposób dane dokumenty znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Natomiast w sytuacji, gdy w ocenie organu zachodzą podstawy do odmowy ich udostępnienia na skutek ograniczeń, o których mowa w art. 5 ustawy, to winien on wydać stosowną decyzję. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przy żądaniu uzyskania informacji publicznej nie jest wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem w świetle powyższych rozważań, spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest dla Sądu, że do dnia wniesienia skargi do Sądu, Burmistrz [...] nie udzielił skarżącemu w jakikolwiek sposób odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. i tym samym organ pozostaje w bezczynności do chwili obecnej. Stwierdzić również należy, że bezczynność organu nie miała – w ocenie Sądu – charakteru kwalifikowanego i wynikła raczej z niezrozumienia intencji skarżącego oraz nieznajomości zagadnienia, a zatem nie nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nic nie świadczy o lekceważeniu, bądź ignorowaniu wymienionego. Z tego też samego powodu, nie wymierzono wobec organu grzywny. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.