II SAB/Wa 107/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi I. K. na bezczynność K. Sp. z o.o. z siedzibą w L. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. zobowiązuje K. Sp. z o.o. z siedzibą w L. do rozpoznania wniosku skarżącej I. K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność K. Sp. z o.o. z siedzibą w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od K. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na rzecz skarżącej I. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. w dniu [...] lutego 2016 r. I. K. powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwróciła się do "K." Sp. z o.o. w L. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii uchwały Rady Nadzorczej "K." Sp. z o.o. w L. z 2015 r. o wyborze na prezesa Spółki M. L. W odpowiedzi z dnia [...] marca 2016 r. Spółka odmówiła udostępnienia informacji publicznej twierdząc, że pedmiotowa uchwała me mieści się w kategorii dokumentów urzędowych na podstawie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. I. K. pismem z dnia [...] marca 2016 r. wezwała Spółkę do wydania decyzji. W dniu [...] kwietnia 2016 r. l.dz. [...] Spółka wydała decyzję, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., którą odmówiła udostępnienia żądanej informacji publicznej. W decyzji pouczono stronę, iż na podstawie art. 21 u.d.i.p. w zw. z przepisami p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a ). I. K. w dniu [...] kwietnia 2016 r. wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zwracając się o uchylenie w/w decyzji Spółki. W dniu [...] kwietnia 2016 r. SKO przekazało kserokopię odwołania do Spółki ze wskazaniem rozważenia możliwości zmiany decyzji na zasadzie art. 132 k.p.a., a w przypadku uznania, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, o nadesłanie kompletnych i oryginalnych akt z jednoczesnym ustosunkowaniem się do zarzutów. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. Spółka zwróciła się do SKO o sprawdzenie, czy SKO pozostaje właściwe w tej sprawie, albowiem Spółka nie jest organem administracji publicznej. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. SKO przekazało odwołanie Spółce. SKO wskazało, że jest niewłaściwe do załatwienia sprawy. Podało, że z art. 54 § 2 P.p.s.a. wynika, że organem właściwym do przekazania skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy odpowiedzią na skargę jest organ, którego działanie zaskarżono. W dniu 27 maja 2016 r. Spółka przekazała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odwołanie z dnia [...] kwietnia 2016 r. wraz z aktami sprawy. Pismem z dnia 6 czerwca 2016 r., w wykonaniu zarządzenia z dnia 1 czerwca 2016 r. WSA w Warszawie zwrócił Spółce akta postępowania administracyjnego wraz z oryginałem odwołania z dnia [...] kwietnia 2016 r. wskazując, iż skarżąca nie zaadresowała tego pisma do sądu administracyjnego. Wskazano, że pismo zatytułowane zostało jako odwołanie skierowano do SKO w [...] (sygn. II KO/Wa 189/16). Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. I. K. wezwała Spółkę do usunięcia naruszenia prawa w postaci ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2016 r. Wskazała, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji Spółki z dnia [...] kwietnia 2016 r. W związku ze zwrotem odwołania i akt sprawy przez Sąd skarżąca wezwała Spółkę do niezwłocznego ponownego rozpatrzenia sprawy, tj. udostępnienia wnioskowanej informacji bądź wydania decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. I. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność "K." Sp. z o.o. z siedzibą w L. Wskazała, że nie został rozpatrzony jej wniosek z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosła o zobowiązanie Spółki do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że od czasu złożenia pisma z dnia [...] grudnia 2016 r. wzywającego Sukę do usunięcia naruszenia prawa w postaci ponownego rozpatrzenia sprawy – po zwrocie akt z WSA – do dnia wniesienia skargi nie uzyskała dalszej odpowiedzi ze strony Spółki. Skarżąca podniosła, że z informacji KRS wynika, że Spółka jest w całości podmiotem należącym do Gminy L., a co za tym idzie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, iż wnioskowana informacja w postaci uchwały Rady Nadzorczej - wbrew twierdzeniom Spółki - posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. d oraz pkt. 4 u.d.i.p. (przykładowo wyrok WSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 752/13). Skarżąca wskazała, że w treści decyzji wydanej na gruncie tej sprawy- organ jako jej podstawę powołał jedynie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Już zatem samo sformułowanie podstawy prawnej decyzji nie zasługuje na jej pozostawienie w obrocie, bowiem nie można oprzeć odmowy dostępu do informacji publicznej jedynie o przepis uprawniający organ do wydania decyzji administracyjnej. Decyzja zaś nie zawierała poprawnie sformułowanej podstawy prawnej, nie zawierała także adekwatnego w świetle przepisów u.d.i.p. uzasadnienia prawnego (obowiązek ten wynika ze znanemu Spółce art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 k p a.) oraz nie spełniła wymogów wyrażonych w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Co więcej oraz najistotniejsze w świetle niniejszego postępowania, w swojej decyzji Spółka błędnie pouczyła skarżącą, iż na podstawie art. 21 u.d.i.p. w zw. z przepisami p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skarżąca podniosła, że mimo błędnego pouczenia, skorzystała ze środka odwoławczego. Jak wynika jednak z KRS podmiotu zobowiązanego, jest on spółką komunalną, od decyzji której w sprawie powinien zostać złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. SKO zwróciło sprawę Spółce z informacją, że wniesione odwołanie jest skargą, która powinna zostać przekazana do WSA w Warszawie. W rezultacie Spółka przekazała pismo do Sądu, który to zarządzeniem zwrócił je do podmiotu zobowiązanego. Do dnia dzisiejszego Spółka nie zareagowała w żaden sposób. K. Sp. z o.o. z siedzibą w L. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżąca odwołała się od decyzji Spółki do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnosząc o uchylenie decyzji odmownej. Podano, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. SKO przekazało odwołanie Spółce ze wskazaniem rozważenia możliwości zmiany decyzji. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. skierowanym do SKO, Spółka wniosła o sprawdzenie właściwości rzeczowej przedmiotowego Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], pismem z dnia [...] maja 2016 r. przekazało odwołanie Spółce według właściwości. Przy czym, co istotne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż odwołanie skarżącej należy traktować jako skargę, do której zastosowanie mają przepisy p.p.s.a. Z tego względu Kolegium uznało się za niewłaściwe i przekazało sprawę Spółce. Zgodnie z wytycznymi Kolegium, w dniu 27 maja 2016 r. Spółka przekazała pismo będące skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wraz z aktami sprawy. Spółka podała, że zarządzeniem z dnia 1 czerwca 2016 r. WSA w Warszawie zwrócił przesłaną przez Spółkę dokumentację, stwierdzając jednocześnie, iż skarżąca nie zaadresowała pisma do sądu administracyjnego, a do SKO w [...], które jak wyżej podniesiono wcześniej zwróciło Spółce pismo, wskazując, że jest to skarga, którą należy wnieść do sądu administracyjnego. Dnia [...] grudnia 2016 r. skarżąca wezwała Spółkę "do usunięcia naruszenia prawa w postaci ponownego rozpatrzenia sprawy - tj. udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, bądź wydanie zgodnej z prawem decyzji administracyjnej". Następnym krokiem skarżącej było skierowanie skargi na bezczynność organu do Sądu. Spółka wskazała, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej w niniejszej sprawie. Podniosła, że K. Sp. z o.o. z siedzibą w L. jest spółką prawa handlowego. Biorąc jednak pod uwagę fakt, iż wykonuje ona niektóre spośród zadań Gminy, jest zobowiązana w określonym zakresie do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uchwałą, której zażądała skarżąca może się ona zapoznać poprzez przejrzenie akt w sądzie rejestrowym, właściwym dla K. Akta spółek prawa handlowego są jawne. Wskazano jednocześnie, że informacji publicznej nie stanowią wszelkiego rodzaju dokumenty, które dany podmiot posiada, a tylko takie, które dotyczą spraw publicznych, czyli związane są z wykonywaniem zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym. Nie stanowi natomiast takiej informacji uchwała o powołaniu na dane stanowisko w spółce prawa handlowego, ponieważ nie ma związku z wykonywaniem zadań władzy publicznej czy dysonowaniem mieniem komunalnym, a dotyczy spraw wewnętrznych i organizacyjnych spółki. Spółka podała, że informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej. Charakter żądanego dokumentu odnosi się bowiem do sfery działalności K. jako spółki prawa handlowego. Wnioskowany przez skarżącą dokument dotyczy kwestii związanych z wewnętrzną organizacją Spółki i jako takiego Spółka nie była zobowiązana udostępnić Skarżącej w jakiejkolwiek formie. Spółka podniosła przy tym, że skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu, w sytuacji, gdy taka bezczynność w istocie nie miała miejsca. Należy odróżnić działanie polegające na odmowie żądaniu wnioskodawcy od bezczynności. Spółka podjęła decyzję odmowną udzielenia informacji publicznej, od której skarżąca się następnie odwołała do SKO. Nie może być skuteczna skarga na bezczynność organu, który wydał decyzję w sprawie, tylko z tego powodu, że decyzja ta jest niesatysfakcjonująca dla skarżącej. W piśmie z dnia 20 marca 2017 r. skarżąca podtrzymała skargę. Podniosła, że w przypadku braku wadliwego działania Spółki postępowanie nie trwałoby ponad rok. Wskazała, że także odwołanie, które rzeczywiście błędnie wniesione zostało do SKO, sformułowane zostało w ten sposób jedynie dlatego, że w decyzji zabrakło prawidłowego pouczenia. Po zwróceniu przez WSA akt postępowania administracyjnego, Spółka nie podjęła następnie żadnej czynności celem przeprowadzenia postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej. K. Sp. z o.o. w piśmie z dnia 14 kwietnia 2017 r. podtrzymała stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Spółka podniosła, że skarżąca zarzuciła Spółce bezczynność, stąd nie można skargi traktować jak skargi na decyzję. Wskazano, że w sprawie ze skargi na bezczynność Sąd nie ocenia zgodności z prawem wydanego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Na podstawie treści skargi Sąd przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność K. Sp. z o.o. w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lutego 2016 r. Skarżąca w treści skargi podniosła, że dotychczas nie uzyskała od Spółki żądanej informacji publicznej wskazując jednocześnie, iż Spółka nie podjęła żadnego działania mimo wniesionego przez skarżącą środka zaskarżenia, tj. "odwołania" z dnia [...] kwietnia 2016 r. od decyzji odmownej wydanej przez Spółkę [...] kwietnia 2016 r. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Z akt niniejszej sprawy wynika, iż I. K. pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nazwanym "odwołanie" skierowanym do SKO w [...], za pośrednictwem K. Sp. z o.o., zakwestionowała decyzję Spółki z dnia [...] kwietnia 2016 r. o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W ocenie Sądu pismo strony z dnia [...] kwietnia 2016 r. nazwane "odwołanie" stanowi w istocie wniosek do Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Spółki z dnia [...] kwietnia 2016 r. i tak powinno zostać przez Spółkę K. potraktowane. Powyższego ustalenia Sądu nie zmienia – w stanie faktycznym tej sprawy – okoliczność, że jako adresata wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy (nazwanego "odwołanie") wnioskodawczyni wskazała SKO. Jest bowiem bezsporne, w świetle treści tego pisma z dnia [...] kwietnia 2016 r., że stanowi ono środek zaskarżenia od decyzji Spółki z dnia [...] kwietnia 2016 r. Mimo błędnego pouczenia przez Spółkę w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. o prawie skargi do sądu, strona, trafnie powołując się na art. 127 k.p.a., zakwestionowała decyzję w administracyjnym toku instancji, błędnie jedynie wskazując SKO jako adresata. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Stosownie do art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Ustawodawca jednoznacznie przy tym wskazał w ust. 2 art. 17 u.d.i.p., że wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy oraz powołane wyżej przepisy u.d.i.p. Sąd stwierdził, że K. Sp. z o.o. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydano decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wniosek ten (nazwany przez stronę "odwołanie") nie został bowiem przez Spółkę rozpatrzony w przewidzianej przepisami prawa formie w terminie określonym w art. 16 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 2 u.d.i.p., jak też nie został rozpatrzony do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi na bezczynność. Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy, Spółka powinna była podjąć w tym zakresie działanie najpóźniej w terminie 14 dni od dnia zwrotu przez WSA wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] kwietnia 2016 r. (nazwanego "odwołanie"). Z tego względu Sąd zobowiązał K. SP. z o.o. z siedzibą w L. do rozpoznania wniosku I. K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Oznacza to, że Spółka obowiązana jest rozstrzygnąć po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (z dnia [...] kwietnia 2016 r.) w formie decyzji. Rodzaje decyzji wydawanych w postępowaniu odwoławczym (odpowiednio w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) określone są przez ustawodawcę w art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej przez Spółkę po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej udostępnienia żądanej informacji publicznej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Decyzja powinna zawierać prawidłowe pouczenie w tym zakresie. Sąd stwierdził jednocześnie, że w stanie faktycznym tej sprawy bezczynności Spółki nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Bezspornie pouczenie w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. było błędne, albowiem należało pouczyć o prawie wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona, choć zakwestionowała decyzję w administracyjnym toku instancji, to zaadresowała ten środek zaskarżenia do SKO, co spowodowało kolejne przekazywanie wniosku pomiędzy poszczególnymi podmiotami. Z okoliczności sprawy wynika, że doszło do niewłaściwej wykładni przez Spółkę przepisów u.d.i.p. w zakresie dotyczącym trybu postępowania administracyjnego, co zdaniem Sądu nie uzasadnia stwierdzenia w tej sprawie rażącego naruszenia prawa. Z tego także względu Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia Spółce grzywny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Wniosek o wymierzenie grzywny został oddalony na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł, jak w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w wysokości 100 zł.