II SAB/Wa 109/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. Z. na bezczynność Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy na rzecz T. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga T. Z. na bezczynność Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. (złożonej za pośrednictwem platformy ePUAP) T. Z. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy (zwany dalej: ZGN, organ) w trybie przepisów art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.) o udostępnienie następującej informacji publicznej - przesłanie informacji dotyczących konserwacji zieleni na terenie nieruchomości przy ul. [...] , działki [...] , [...] z obrębu [...] , potwierdzonych stosownymi zezwoleniami: na wycinkę drzew, protokołami i zleceniami prac pielęgnacyjnych, fakturami za wykonane usługi z lat 2013-2019. Skarżący wniósł o przekazanie wnioskowanych dokumentów na wskazany adres do korespondencji (skrzynkę ePUAP). Wobec braku działania organu w związku z ww. wnioskiem, skarżący pismem z dnia [...] lutego 2021 r. (data złożenia do organu za pośrednictwem platformy ePUAP) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek wnioskodawcy o udostępnienie informacji publicznej, organ poinformował skarżącego, że nie posiada dokumentacji potwierdzających wykonywanie jakichkolwiek prac pielęgnacyjnych na terenie ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wskazał, iż po otrzymaniu skargi przesłał skarżącemu wnioskowaną informację. Wyjaśnił także, że z uwagi na pracę rotacyjną pracowników oraz zwiększenie nakładu pracy, nie poinformował wnioskodawcy o niedotrzymaniu terminu udostępnienia informacji publicznej, jednakże odpowiedzi udzielił niezwłocznie w terminie najwcześniej możliwym, który to okres nie był znaczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministra-cyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest bezczynność organu polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu w terminie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanej przez niego we wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. informacji dotyczącej konserwacji zieleni na terenie nieruchomości przy ul. [...] , (działki [...] i [...] z obrębu [...]) oraz dokumentów (zezwoleń na wycinkę drzew, protokołów i zleceń prac pielęgnacyjnych, faktur za wykonane usługi z lat 2013- 2019). Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku, należało ustalić, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. ZGN jest jednostką budżetową m. st. Warszawy działającą na podstawie zapisów Statutu, będącego załącznikiem do uchwały Nr XLIII/1024/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego m. st. Warszawy pod nazwą "Zarząd Budynków Komunalnych [...]" w jednostkę budżetową m. st. Warszawy pod nazwą "Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]m. st. Warszawy" oraz uchwały Nr LXXXII/2374/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 maja 2010 r. zmieniającej uchwałę w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego m. st. Warszawy pod nazwą "Zarząd Budynków Komunalnych [...]" w jednostkę budżetową m. st. Warszawy pod nazwą "Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]m. st. Warszawy". Zadaniem ZGN jest gospodarowanie w granicach zwykłego zarządu w sposób i na zasadach określonych przepisami prawa oraz ustaleniami organów, zasobem mieszkaniowym oraz powierzonym zasobem nieruchomości m. st. Warszawy obejmującym obszar Dzielnicy [...]. W tym zakresie wykonuje on zadania publiczne. Nie ulega zatem wątpliwości i nie było kwestionowane, że jako samorządowa jednostka organizacyjna organ jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W świetle powołanych wyżej regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile odnosi się do faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13, publ. j.w.). Z tego względu należało uznać, że żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spełniona została więc przesłanka przedmiotowa i podmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wniosku skarżącego. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak we wskazanym zakresie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Mimo wniosku skarżącego ZGN nie udostępnił żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (tj. do dnia 28 stycznia 2021 r.), jak też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, zatem organ pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi do Sądu (na dzień 2 lutego 2021 r.). Już po wniesieniu skargi do Sądu, organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek wskazując, że wnioskowana przez niego informacja publiczna nie znajduje się w jego posiadaniu, brak jest bowiem dokumentów potwierdzających wykonywanie jakichkolwiek prac pielęgnacyjnych na terenie ul. [...]. Wobec tego, że wniosek wnioskodawcy z dnia [...] stycznia 2021 r. został rozpatrzony przez organ pismem z dnia 5 lutego 2021 r. (a więc już po wniesieniu skargi), Sąd w dacie orzekania nie miał podstaw do tego, aby zgodnie z żądaniem skargi, w oparciu o przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązać organ do jego rozpoznania. Zaistnienie tej okoliczności nie zwalniało jednak Sądu od obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie miała miejsce bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd bowiem, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., dysponuje obecnie kompetencją do uwzględnienia skargi na bezczynność, pomimo że sama bezczynność przestała istnieć po wniesieniu skargi na skutek załatwienia sprawy przez organ. Jak zaznaczono wyżej, udzielenie przez organ odpowiedzi na wniosek nastąpiło po upływie ustawowego 14-dniowego terminu do jego załatwienia i nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Sąd był więc zobowiązany z urzędu do orzeczenia o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku), poprzez deklaratoryjne stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego. Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność organu (w okresie od 29 stycznia 2021 r. do 1 lutego 2021 r.) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku). Nie wynikała bowiem z lekceważącego stosunku do wnioskodawcy, czy złej woli organu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania – w związku z uwzględnieniem skargi wnioskodawcy w zakresie stwierdzenia bezczynności organu - Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.