II SAB/Wa 109/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Komisariatu Policji w [...] do rozpoznania wniosku W. W. z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Komisariatu Policji w [...] na rzecz skarżącego W. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2023 r. W. W. (zwany dalej także: wnioskodawcą, skarżącym) zwrócił się do Komendanta Komisariatu Policji w [...] (zwany dalej także: organem) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zgłoszenia (lub zgłoszeń) o wtargnięciu osoby postronnej na teren Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] i/lub przemocy wobec uczniów w dniu [...] kwietnia 2023 r., w szczególności: 1) daty przyjęcia zawiadomienia (lub zawiadomień), 2) identyfikacji osoby (lub osób), która złożyła zawiadomienie, 3) charakteru i rodzaju działań podjętych przez policję, 4) treści notatek i innych dokumentów wytworzonych w związku ze zgłoszeniem. Jednocześnie zwrócił się o udostępnienie wnioskowanych informacji w postaci skanów dokumentów i przesłanie ich pocztą elektroniczną na wskazany adres lub w postaci kserokopii, które odbierze osobiście. Komendant Komisariatu Policji w [...], przy piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r., przekazał powyższy wniosek do rozpoznania Komendantowi Powiatowemu Policji w [...]. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Komendant Powiatowy Policji w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. znak [...] poinformował wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej tylko informacji prywatnej, zatem nie podlega udostępnianiu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczył przy tym, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, a sprawami publicznymi nie są konkretne, indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest bowiem problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej liczby osób bądź grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Ponadto wyjaśnił, że kwestie dostępu do akt sprawy w ramach postępowania karnego regulują przepisy Kodeksu postępowania karnego (art. 156, art. 321). Jeżeli wnioskodawca jest osobą uprawnioną do dostępu do dokumentacji jako jeden z uczestników tego postępowania, to powinien wystąpić do właściwej instytucji posiadającej całość dokumentacji, w tym przypadku do Prokuratury Rejonowej w [...], powołując się na nr sprawy [...], [...], [...]. Na skutek złożonej przez W. W. skargi na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. udostępnienia informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 317/24, oddalił ww. skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że objęte wnioskiem skarżącego z [...] grudnia 2023 r. informacje odnośnie zgłoszenia (lub zgłoszeń) o incydencie w Szkole Podstawowej nr [...] w [...] i/lub w dniu [...] kwietnia 2023 r., sprowadzają się do udokumentowanych czynności służbowych podjętych w ramach interwencji - zadań służbowych funkcjonariuszy Policji. Skoro żądane informacje dotyczą sfery faktów, są wytwarzane w ramach działalności organu władzy publicznej i zawierają informacje o sposobie realizowania przez ten organ nałożonych na niego zadań publicznych, to stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2901/19; z 8 maja 2024 r., sygn. akt: III OSK 118/23, III OSK 119/23, III OSK 120/23; z 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2702/23 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie w przypadku informacji ujętej w pkt 2 wniosku skarżącego, tj. identyfikacji osoby (lub osób), która złożyła zawiadomienie, należałoby rozważyć kwestię ograniczenia prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ponadto Sąd zaznaczył, że z przepisów u.d.i.p. nie wynika, aby cel prywatny stanowił przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Odmowa udzielenia informacji publicznej w oparciu o ustalenie, iż zamiarem wnioskodawcy (tu: skarżącego) jest pozyskanie informacji w sprawie własnej lub dla potrzeb indywidualnych, odwołuje się do nieznanego u.d.i.p. kryterium. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, jaki podmiot ubiega się o jej udostępnienie. Jeżeli konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być pozbawiony tej cechy wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem podmiotu zobowiązanego, mogłoby służyć dla celu prywatnego. Tylko w przypadku informacji publicznej przetworzonej ustawodawca przewidział obowiązek wykazania przez wnioskodawcę, że jej udostępnienie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" (vide: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jednocześnie Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób zarzucić Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] bezczynność w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] grudnia 2023 r., gdyż adresatem wniosku skarżący uczynił Komisariat Policji w [...], podczas gdy w skardze zarzucił bezczynność Komendantowi Powiatowemu Policji w [...]. Nie ma przy tym znaczenia, że Komendant Powiatowy Policji w [...] odpowiedział na wniosek skarżącego pismem z [...] grudnia 2023 r. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145 ze zm.), w myśl którego w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze [...] - komendant rejonowy Policji. W wyroku z 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 441/10, NSA wyjaśnił bowiem, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia informacji publicznej, a więc niezwiązanej z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, nie można stosować cytowanego wyżej przepisu. W konkluzji Sąd stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej był Komendant Komisariatu Policji w [...]. W następstwie powyższego wyroku W. W. pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – za pośrednictwem Komendanta Komisariatu Policji w [...] - skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2023 r. w terminie 7 dni, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 317/24, że objęte jego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2023 r. informacje mają charakter informacji publicznej Jednocześnie skarżący podkreślił, że z treści jego wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. w żaden sposób nie wynika, jakoby odnosił się on do informacji, które mają posłużyć do załatwiania jego indywidualnych spraw. Zaznaczył też, że ponieważ jego wniosek dotyczył wtargnięcia na teren publicznej placówki oświatowej, a czyn ten wypełnia znamiona przestępstwa ściganego z urzędu, na dyrektorze szkoły ciążył prawny obowiązek zawiadomienia o incydencie organów ścigania - z mocy art. 304 § 2 k.p.k. Dyrektor szkoły zaś, zgodnie z art. 115 § 19 k.k., jest osobą pełniącą funkcje publiczne. W przypadku więc, gdyby zawiadomienie złożył dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w [...], informacja ta byłaby wyłączona z ochrony prywatności. Podniósł jednocześnie, że termin na ustosunkowanie się do jego wniosku minął w dniu [...] grudnia 2023 r. Skoro zatem organ nie ustosunkował się do wniosku w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., to uznać należy, że pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku. Komendant Komisariatu Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając powyższe stanowisko podał, że pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. I.dz. [...] została udzielona skarżącemu odpowiedź na jego wniosek, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej tylko informacji prywatnej, zatem nie podlega udostępnianiu w trybie tej ustawy. Obecnie wywiedziona przez skarżącego skarga dotyczy aktu administracyjnego który był już przedmiotem zaskarżenia i rozpoznania w postępowaniu sądowym w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 317/24. Skoro skarżącemu udzielona została odpowiedź na wniosek z dnia [...] grudnia 2023 r. (która została ponadto zaskarżona w ww. postępowaniu sądowym) to nie można mówić o przewlekłości w działaniu organu, gdyż jedynie stan braku udzielenia takiej odpowiedzi w momencie składania skargi na bezczynność mógłby być rozpatrywany w kontekście istnienia stanu bezczynności administracji publicznej. Organ przeprowadził całościową ocenę informacji, o które zwrócił się skarżący i udzielił mu w tym zakresie odpowiedzi, zgodnie z tą oceną. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż z uwagi na to, że Komisariat Policji w [...] jest jednostka podległą Komandzie Powiatowej Policji w [...] odpowiedź została udzielona z ramienia Komendy Powiatowej Policji w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 334) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl natomiast art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 902), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Jak stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w [...] w zakresie rozpoznania wniosku W. W. z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przy czym w przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny zostać udostępnione w trybie u.d.i.p., może zwalczać stanowisko tego podmiotu wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., dokonuje weryfikacji, czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz, czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W stanie faktycznym niniejszej sprawy jest okolicznością niesporną, że Komendant Komisariatu Policji w [...] nie udzielił odpowiedzi na wniosek W. W. z dnia [...] grudnia 2023 r., lecz przekazał go do rozpoznania Komendantowi Powiatowemu Policji w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 16 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 317/24, oddalającym skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] przesądził jednak, że to Komendant Komisariatu Policji w [...] był podmiotem zobowiązanym do rozpoznania wniosku W. W. z dnia [...] grudnia 2023 r. Ponadto, w uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2023 r. informacje odnośnie zgłoszenia (lub zgłoszeń) o incydencie w Szkole Podstawowej nr [...] w [...] i/lub w dniu [...] kwietnia 2023 r., sprowadzają się do udokumentowanych czynności służbowych podjętych w ramach interwencji - zadań służbowych funkcjonariuszy Policji. Skoro żądane informacje dotyczą sfery faktów, są wytwarzane w ramach działalności organu władzy publicznej i zawierają informacje o sposobie realizowania przez ten organ nałożonych na niego zadań publicznych, to stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jedynie w przypadku informacji ujętej w pkt 2 wniosku skarżącego, tj. identyfikacji osoby (lub osób), która złożyła zawiadomienie, należałoby rozważyć kwestię ograniczenia prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że jak wskazuje art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., ograniczenie to jest wyłączone w zakresie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. W świetle art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w powyższym prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 317/24, wiąże Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Mając powyższe na względzie, zarzut bezczynności Komendanta Komisariatu Policji w [...] w rozpoznaniu wniosku W. W. z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej należy uznać za uzasadniony. Skoro bowiem Komendant Komisariatu Policji w [...] jest podmiotem zobowiązanym do rozpoznania wniosku skarżącego, a żądana informacja ma charakter informacji publicznej, to powinien załatwić wniosek skarżącego zgodnie z u.d.i.p., tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Rozpatrując zatem wniosek skarżącego, Komendant Komisariatu Policji w [...] mógł albo udostępnić żądaną informację lub też, kierując się dyspozycją art. 5 u.d.i.p., odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych lub o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w [...], zakreślił organowi termin 14 - dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja, czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu polegała na jego błędnym przekonaniu, że rozpoznanie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej należy do kompetencji Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Organ kierował się w tym względzie treścią wewnętrznych regulacji obowiązujących w jednostkach Policji podległych Komendzie [...] Policji w zakresie udostępniania informacji publicznej, w tym treścią decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2024 r. w sprawie sposobu postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom u.d.i.p. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku.