II SAB/Wa 111/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi R.P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej R. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. odstępuje od zasądzenia na rzecz skarżącej R. P. kosztów zastępstwa procesowego. R.P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła w dniu 31 stycznia 2017 r. skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o udzielnie informacji publicznej. Skarżąca podniosła, że w dniu 2 września 2016 r. wniosła do organu drogą elektroniczną – mailem zwykłym wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie w odpowiedzi na jej adres mailowy (ujawniony wraz z przedmiotowym wnioskiem), umowy bądź umów cywilnych, zawartych przez Powiat [...] z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. W przypadku posiadania ww. umowy bądź umów wniosła o przesłanie ww. w formie skanów. Podniosła, że w terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust 2 u.d.i.p.), co skutkuje uznaniem, że jest on w stanie bezczynności w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wskazał, że na wniosek R.P. o udostępnienie informacji publicznej, przysłany do Starostwa drogą elektroniczną w dniu 2 września 2016 r., organ odpowiedział wezwaniem do sprecyzowania wniosku (pismo z dnia 13 września.2016 r.). W piśmie tym organ nie zastosował klauzuli zobowiązującej Wnioskodawcę do odpowiedzi pod rygorem umorzenia postępowania, oczekując od Wnioskodawcy współdziałania w toku ustalenia zakresu żądanej informacji. Reakcją Wnioskodawcy była skarga na bezczynność organu, złożona w kancelarii Starostwa w dniu 10 lutego 2017 r. W związku z ww. skargą organ wysłał do Wnioskodawcy pocztą elektroniczną pismo z dnia 20 lutego 2017 r. z ponownym wezwaniem do uzupełnienia braków. Tym razem zastosowano klauzulę umorzenia postępowania (podstawa: art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej). Tym razem Wnioskodawca udzielił odpowiedzi w dniu 22.02.2017 r. W związku z tym organ, w odpowiedzi na wniosek, przygotował 19 stron zeskanowanych dokumentów, które wysłano pocztą elektroniczną na adres Wnioskodawcy (pismo z dnia 27 lutego 2017 r.). Zdaniem Starosty [...] nie zaistniały w sprawie przestanki, na podstawie których Wnioskodawca mógłby domniemywać naruszenie prawa, złą wolę lub brak kompetencji ze strony organu. Mając tylko elektroniczny kontakt z Wnioskodawcą, organ nie mógł skorzystać z możliwości nawiązania z nim kontaktu przez telefon (co jest codzienną praktyka pracy w urzędzie). Zdaniem organu, zważywszy na powyższe, skargę na bezczynność organu należy uznać za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), dalej jako "udip", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast w przepisie art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia informacji, mających przymiot informacji publicznych. Uwzględniając powyższe w orzecznictwie przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej, przez którą rozumie się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Bliższa analiza art. 6 udip wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, Lex nr 1264728). Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 i 3 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (...) organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), będące w posiadaniu takich informacji. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że Starosta [...], jako organ administracji publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.). Natomiast żądana informacja, w postaci dokumentów – umów zawartych przez Powiat na obsługę prawną, stanowi informację publiczną wobec brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 2 udip, który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji (lit. b), (lit. e) oraz majątku, którym dysponują (lit. f). W świetle utrwalonego w orzecznictwie i doktrynie poglądu, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że dany akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność nie powinna zostać dokonana. Stosownie do przepisu art. 13 ust. 1 udip, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Zatem milcząc wobec wniosku skarżącej R.P., organ w dacie wniesienia skargi na bezczynność do Sądu, pozostawał w bezczynności. Jednakże bezczynność ta ustała wobec udostępnienia żądanej informacji, dokonanego pismem z dnia 20 lutego 2017 r., tj. w terminie trzydziestu dni od otrzymania skargi. W takiej sytuacji Sąd nie mógł zobowiązać organu do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a". Jednocześnie w ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała bowiem z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o czym świadczy fakt natychmiastowego udzielenia odpowiedzi na wniosek, po otrzymaniu skargi na bezczynność. Zdaniem Sądu, wymieniona kwalifikowana forma bezczynności winna być zarezerwowana do sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwiać w żaden sposób. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz 1a P.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 206 P.p.s.a. Zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania, Sąd uwzględnił wyłącznie kwotę wpisu sądowego od skargi. Natomiast Sąd nie uwzględnił wniosku strony o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w części dotyczącej wynagrodzenia radcy prawnego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa mając na uwadze, że czynności pełnomocnika skarżącego w istocie ograniczyły się do krótko sformułowanego pisma procesowego, będącego w istocie powtórzeniem podobnych pism kierowanych przez skarżącą lub jej pełnomocnika w podobnych sprawach. Nadto pełnomocnik skarżącej nie zapoznał się z aktami sprawy, nie uczestniczył w rozprawie – z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Tym samym, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1999 ze zm.), nie świadczył pomocy prawnej poprzez występowanie przed sądem. W tym miejscu należy wskazać, iż w świetle art. 206 P.p.s.a. (w brzmieniu zmienionym art. 1 pkt 60 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi; Dz. U. z 2015 r., poz. 658) – Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Pojęcie uzasadnionego przypadku nie zostało zdefiniowane w ustawie procesowej, co oznacza, iż podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie zostało pozostawione uznaniu Sądu. Nadto, w nowym stanie prawnym możliwość uznania przez Sąd, że zaistniał uzasadniony przypadek, pozwalający na odstąpienie od zasady zwrotu kosztów postępowania, nie jest jak dotychczas uzależniony od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Dla dokonania wykładni pojęcia "uzasadnionego przypadku" z art. 206 P.p.s.a będą pomocne poglądy doktryny i orzecznictwa wykształcone w oparciu o zastosowanie art. 207 § 2 P.p.s.a. I tak w przepisie tym wprowadzono rozwiązanie, które pozwala w sytuacjach szczególnie uzasadnionych odejść od stosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny reguły odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego, wynikającej z art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Sąd na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 k.p.c., określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa, 2011 r., Wyd. 4, s. 913–914). H. Knysiak-Molczyk zwróciła uwagę, że NSA, stosując art. 207 § 2 P.p.s.a, powinien uwzględnić całokształt okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę zarówno fakty związane z przebiegiem postępowania, jak i fakty spoza postępowania, w szczególności odnoszące się do stanu majątkowego i sytuacji życiowej strony (skarżącego). Przykład zastosowania art. 207 § 2 P.p.s.a, z uwagi na krytycznie ocenioną przez sąd postawę strony, która "wygrała" w postępowaniu kasacyjnym, zawiera wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005 r., FSK 1324/04, LEX nr 147553. Mimo uchylenia w tym orzeczeniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, sąd nie orzekł o zwrocie kosztów od skarżącej na rzecz organu na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a, gdyż stwierdził, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej zostały popełnione błędy, a ponadto pełnomocnik organu był nieobecny na rozprawie (patrz M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 207 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2013 r.). Z podobną sytuacją do opisanego powyżej przypadku mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego tylko "formalnie" reprezentując stronę w niniejszym postępowaniu, nie realizował celu ochrony prawnej interesu swego mocodawcy, stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 4 sentencji.