II SAB/Wa 1143/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2016 r. sprawy ze skargi [...] Związku Badmintona z siedzibą w K. na bezczynność Ministra Sportu i Turystyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Sportu i Turystyki do rozpoznania wniosku [...] Związku Badmintona z siedzibą w K. z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokonanej anonimizacji udostępnionych umów i załączników do nich, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Sportu i Turystyki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia [...] października 2015r. [...] Związek Badmintona zwrócił się do Ministerstwa Sportu i Turystyki, o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, umów (wraz z załącznikami) zawartych pomiędzy Ministrem Sportu i Turystyki a Polskim Związkiem Badmintona w roku 2014 i 2015 – obowiązujących w roku 2015. Dnia 22 października 2015r. organ przesłał wnioskodawcy niepełny tekst powyższych umów (z dnia [...] lutego 2014r i [...] lutego 2015r.), zaczerniając fragmenty, których ujawnienie, w jego ocenie naruszałoby dobra osobiste i dane osobowe osób fizycznych. Anonimizacji organ poddał też niektóre dane dotyczące kwot pieniężnych. Wnioskodawca mailem z [...] listopada 2015r. ponownie zwrócił się do organu o udostępnienie pełnej żądanej informacji powołując wyroki sądów dotyczące kwestii udostępniania danych osobowych. W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia 17 listopada 2015r. wyjaśnił m.in. że dane osób reprezentujących podmioty z którymi resort zawarł umowy o dofinansowanie, zostały udostępnione przy wcześniejszym piśmie. Wobec powyższego stanowiska organu wnioskodawca wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność Ministra Sportu i Turystyki w rozpoznaniu wniosku z [...] października 2015r. Wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej. W ocenie wnioskodawcy powyższe wiadomości dotyczą sfery szeroko rozumianych spraw publicznych. Są bowiem związane z gospodarowaniem mieniem państwowym. Podkreślił również, że brak jest przeszkód w udostępnieniu pełnej treści żądanych dokumentów W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż nie pozostaje w bezczynności, gdyż rozpoznał wniosek spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc ogólnie rzecz biorąc, informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot o jakim mowa w art.4 ust.1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje ani nie podejmuje działań w/opisanych. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać przede wszystkim należało, iż okolicznością niesporną jest, że Minister Sportu i Turystyki jest organem władzy publicznej, a więc jest podmiotem, na którym w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej spoczywa obowiązek udostępniania takiej informacji. Wniosek inicjujący postępowanie został więc skierowany do właściwego adresata. Odnosząc się zaś już do istoty niniejszej sprawy, to przypomnienia wymagała okoliczność, iż organ realizując wniosek inicjujący postępowanie przesłał wnioskodawcy żądane umowy z załącznikami, dokonując anonimizacji ich treści m.in. w zakresie danych osobowych czy wydatkowanych kwot. W sytuacji gdy skarżący nie zarzucał, aby nie otrzymał wszystkich żądanych dokumentów, a skupiał się na problematyce danych znajdujących się w udostępnionych materiałach, a poddanych przez organ anonimizacji, to ta kwestia stała się przedmiotem badania dokonanego przez tut. Sad. W pierwszej kolejności należało więc jeszcze raz podkreślić, ze organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej, może co do zasady: -bądź udostępnić żądaną informację, -bądź odmówić w formie decyzji udostępnienia tych danych, które potraktuje za posiadające przymiot informacji publicznej, ale których ujawnieniu stoją na przeszkodzie przepisy szczególne np. o ochronie danych osobowych, czy ochronie tajemnicy przedsiębiorcy, -bądź powiadomić pismem stronę wnioskującą, iż żądane dane nie posiadają przymiotu informacji publicznej. Pewnym pośrednim sposobem rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest przekazanie wnioskodawcy żądanych dokumentów, lecz po dokonaniu ich wcześniejszej anonimizacji. Tego typu działanie organu zobowiązanego, uwolnić go może od ryzyka skutecznego postawienia mu zarzutu bezczynności tylko w jednym przypadku – a mianowicie wtedy, gdy organ w sposób jednoznaczny i uprawniony poinformuje wnioskodawcę o tym, ze treści zanonimizowane nie stanowią informacji publicznej. Inaczej rzecz będzie się jednak miała w sytuacji, gdy przedmiotem anonimizacji dokonanej przez organ będzie informacja, posiadająca charakter informacji publicznej. Biorąc bowiem pod uwagę okoliczność, ze anonimizacja, w zakresie wywoływanych skutków faktycznych, jest równoznaczna z odmową udostępnienia informacji publicznej, to winna ona znaleźć odzwierciedlenie w wydanej przez organ decyzji. W tym zakresie przepis art.16 ust.1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej jest bowiem sformułowany w sposób jednoznaczny i nie wymaga dla zrozumienia woli ustawodawcy, odwoływania się do jego wykładni systemowej czy celowościowej. Skupiając się zaś już na realiach faktycznych niniejszej sprawy, to wskazać należało, ze postępowanie organu w zakresie, w jakim dokonał on anonimizacji żądanych dokumentów, jawiło się jako noszące znamiona bezczynności. Organ anonimizując żądane umowy i załączniki do nich, nie poinformował wnioskodawcy (nawet w sposób ogólny), czy anonimizowane dane traktuje jako nie posiadające przymiotu informacji publicznej, czy też uważa, iż stanowią one informację publiczną, lecz podlegającą ochronie w myśl przepisu art.5 ust.2 omawianej ustawy. W takiej zaś sytuacji organ pozbawił zarówno wnioskodawcę, jak też tut. Sąd możliwości oceny poprawności swojego działania. Nie wiedząc tego, jak organ zakwalifikował zanonimizowaną informację, Sąd administracyjny nie jest w stanie ocenić, czy anonimizacja była uprawniona, i czy zwolniła organ z zarzutu bezczynności w sprawie. Bez dokładnej kwalifikacji przez organ treści, które zanonimizował, nie jest wiadomym, czy postąpił prawidłowo i czy nie był zobowiązany do odmowy w formie decyzji, udostępnienia żądanej informacji – jeśli posiadała by ona przymiot informacji publicznej. Na marginesie zwrócić też należało organowi uwagę na to, ze anonimizacja dokumentów rodzi też ryzyko innego rodzaju a mianowicie w sytuacji, gdy dotyczy treści kluczowych elementów przedmiotowego dokumentu, może w efekcie przybrać postać pseudo anonimizacji. Badając tak zanonimizowany dokument, nie sposób będzie posiąść wiadomości dotyczących warunków umów zawartych pomiędzy stronami, i wynikających z nich dla stron, szczegółowych zobowiązań wzajemnych. Skoro zaś najistotniejszym elementem umów, są postanowienia odnoszące się do w/w materii, to ich zaczernienie (anonimizacja) , jest równoznaczne z odmową udostępnienia takiej informacji publicznej. Jak to zaś już wyżej podkreślono, odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna natomiast znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji, wydanej w trybie art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tylko bowiem wydanie decyzji pozwoli stronie i ewentualnie Sądowi na poznanie motywów jakimi kierował się organ odmawiając ujawnienia pewnych treści. Tak więc w sytuacji, gdy zakres zaczernień treści dokumentu, dotyczy najistotniejszych, merytorycznych jego elementów, to tak udostępniona informacja traci walor poznawczy dla strony wnioskującej o jego udostępnienie. Wtedy też działanie zobowiązanego, wywołuje rezultat zbieżny z tym, jaki by osiągnął nie udostępniając spornego dokumentu. Reasumując więc, ocenie tut. Sądu, na obecnym etapie postępowania uznać należało, że organ popadł w bezczynność w rozpoznaniu powyższego żądania wnioskodawcy. Udostępnił bowiem jedynie sporne umowy z załącznikami, lecz w niepełnym brzmieniu – po zaczernieniu części ich treści, i nie wyjaśnił tego, czy anonimizacja dotyczyła informacji o charakterze informacji publicznych , czy też nie. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt.1 sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Tut. Sąd nie dopatrzył się także w bezczynności organu, rażącego naruszenia prawa. Bezczynność ta wynikała bowiem jedynie z odmiennej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozpoznając wniosek strony w zakresie oznaczonym w pkt.1 wyroku, organ będzie zobligowany do wszechstronnego i szczegółowego zbadania wniosku, przy zastosowaniu sposobu rozumienia przepisów prawa, zaprezentowanego przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.