II SAB/Wa 115/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Anna Mierzejewska Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi P.M. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpoznania wniosku P.M. z dnia [...] stycznia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz skarżącego P.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. M., powołując się na art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wnioskiem z dnia 20 stycznia 2011 r. wystąpił do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) o doręczenie kopii wszystkich regulaminów organizacyjnych oraz zarządzeń i decyzji organizacyjnych, o których mowa w § 14 ust. 1 pkt 2 Statutu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości wydanych od 1 stycznia 2010 r. Ponadto wniósł o doręczenie najbardziej aktualnego regulaminu organizacyjnego, o którym mowa w powyższym przepisie. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. PARP poinformowała P. M., że na podstawie art. 13 powołanej wyżej ustawy, przedłuża termin załatwienia wniosku do dnia 28 lutego 2011 r. z uwagi na obszerność żądanej dokumentacji oraz konieczność jej analizy pod kątem art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kolejnym pismem z dnia [...] marca 2011 r. PARP poinformowała wnioskodawcę, że dokumenty, o których udostępnienie wnosił w piśmie z dnia 20 stycznia 2011 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie tym organ podniósł również, że wnioskodawca poprzez korzystanie z prawa dostępu do informacji publicznej nie może prowadzić osobistych działań kontrolnych oraz, że zbieranie dowodów we własnej sprawie nie może być realizowane przez to prawo. W dniu 4 marca 2011 r. P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem PARP skargę na bezczynność tego organu. Skarżący wniósł o nakazanie PARP rozpatrzenia jego wniosku z dnia 20 stycznia 2011 r. oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pismem z dnia 20 stycznia 2011 r. wniósł o udostępnienie informacji publicznej. Organ wydłużył termin rozpatrzenia wniosku do 28 lutego 2011 r., jednakże w terminie tym nie podjął czynności. W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezczynność po stronie PARP. Wyjaśnił, że o bezczynności można mówić tylko wówczas, gdy istnieje prawny obowiązek określonego działania, a żadne działania nie zostały podjęte. Podał, że w niniejszej sprawie żądanie przez skarżącego kserokopii zarządzeń i decyzji nie może zostać zrealizowane w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takim zaś przypadku, zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, załatwienie sprawy następuje przez udzielenie wnioskodawcy pisemnej informacji, co też PARP uczynił. Organ podkreślił, że w sprawie należało ocenić, czy zarządzenia i decyzje organizacyjne Prezesa PARP mają walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy. Organ wyjaśnił przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza własną definicję dokumentu urzędowego, zgodnie z którą dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W ocenie organu zarządzenia i decyzje organizacyjne Prezesa PARP, w tym regulamin organizacyjny nie są dokumentami urzędowymi w myśl ustawy, zatem brak jest podstaw do ich udostępniania na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowe zarządzenia i decyzje organizacyjne stanowią bowiem dokumenty wewnętrzne, adresowane wyłącznie do pracowników PARP, obowiązują wyłącznie pracowników PARP i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć wobec podmiotów zewnętrznych względem Agencji, a zatem nie spełniają one jednej z przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 ustawy. W dalszej części uzasadnienia swojego stanowiska organ ponownie podniósł, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przepisy ustawy nie mogą służyć do przeprowadzenia prywatnych osobistych działań kontrolnych wobec organu oraz załatwienia indywidulanej sprawy, z czym w jego ocenie, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1292/07 PARP wskazał, że maksymalnie szeroka interpretacja pojęcia dostępu do informacji mogłaby doprowadzić do całkowitego paraliżu funkcjonowania organów administracji publicznej, byłaby bowiem jednoznaczna z nałożeniem na nie obowiązku umożliwienia przeprowadzania osobistych, "prywatnych" działań kontrolnych przez właściwie nieograniczoną liczbę podmiotów. Ponadto organ wyjaśnił, że skarżący jako osoba fizyczna oraz działająca w imieniu Fundacji [...] w P., pozostając w sporze cywilnym z Agencją na tle rozwiązania umowy o dofinansowanie oraz podmioty powiązane kapitałowo lub osobowo (9 procesów cywilnych zainicjowanych przez takie podmioty), kieruje od ponad roku liczne (ponad 70) wnioski o udostępnienie informacji publicznej, dotyczące praktycznie każdego aspektu funkcjonowania PARP oraz wniosków o dofinansowanie składanych przez innych przedsiębiorców. Jednocześnie, w jednym z licznych pism, skarżący sam wyraźnie wskazał w jakim celu gromadzi informacje pozyskane od PARP oraz ministerstw - jest nim zastąpienie organów kontroli oraz instytucji nadrzędnych wobec PARP w monitorowaniu, kontroli i de facto ocenie wykonywania przez PARP zadań publicznych, jak również poprzez wskazanie błędów w jej działalności, uzyskanie korzystnych dla, m.in. reprezentowanego przez siebie podmiotu, rozstrzygnięć w prowadzonych sporach cywilnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. PARP jest państwową osobą prawną, która stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.) realizuje zadania z zakresu administracji rządowej, określone dla niej w programach rozwoju gospodarki. Nie ulega zatem wątpliwości, że PARP jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Kwestią zasadniczą, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 20 stycznia 2011 r. dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że skarżący domagał się udostępnienia kopii wszystkich regulaminów organizacyjnych oraz zarządzeń i decyzji organizacyjnych, o których mowa w § 14 ust. 1 pkt 2 Statutu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości wydanych od 1 stycznia 2010 r., a także o doręczenie najbardziej aktualnego regulaminu organizacyjnego, o którym mowa w powyższym przepisie. Przepis § 14 ust. 1 pkt 2 Statutu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości stanowi, że do zadań Prezesa w zakresie zarządzania Agencją należy zapewnienie funkcjonowania i ciągłości pracy Agencji przy realizacji jej zadań, w szczególności poprzez nadawanie Agencji regulaminu organizacyjnego oraz wydawanie zarządzeń i decyzji organizacyjnych regulujących tryb działania Agencji w sprawach nieuregulowanych w ustawach i w statucie. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznym stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informację publiczną w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi także treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. W art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy zamieszczony został przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną. Z przepisów art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ww. ustawy wynika wprost, że udostępnieniu podlega, m. in. informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o ich organizacji oraz o zasadach funkcjonowania tych podmiotów. Mając na uwadze treść powyższych przepisów, nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że regulamin organizacyjny oraz zarządzenia i decyzje organizacyjne, dotyczące podmiotu, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym przypadku dotyczące PARP, stanowią informację publiczną. Niezależne bowiem od tego, czy dokumenty, o których udostępnienie zwracał się skarżący, wypełniają definicję dokumentu urzędowego zawartą w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to o tym, że posiadają one walor informacji publicznej stanowi wprost art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy. Są to bowiem dokumenty dotyczące organizacji oraz zasad funkcjonowania Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej; udostępnianie w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych; przez zainstalowanie w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją; wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, oraz udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Przepis art. 10 ust. 1 ww. ustawy stanowi natomiast, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 cytowanej ustawy). Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Rozpatrując zatem żądanie zawarte we wniosku skarżącego, organ mógł albo udostępnić żądane informacje lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 i ust. 2 omawianej ustawy, odmówić w drodze decyzji ich udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych, o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jeżeli takie przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej zachodziły w niniejszej sprawie. Ponadto należy wskazać, że ani Konstytucja, ani też ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadzają żadnych ograniczeń prawa do dostępu do informacji publicznej nieprzetworzonej z uwagi na cel, w jakim taka informacja miałaby być udostępniona. Ograniczenia takie przewidziane są jedynie w przypadku informacji przetworzonej, która stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej może być udostępniona jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tej sytuacji bez znaczenia pozostają zatem podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę oraz w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 1 marca 2011 r. okoliczności, iż skarżący prowadzi swoiste, osobiste działania kontrolne organu oraz, że pozostaje w sporze cywilnym z PARP. Skoro żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, PARP, jako podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udostępniając tę informację albo jej odmawiając, w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli natomiast żądana informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku, to podmiot obowiązany, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy, powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.