II SAB/Wa 115/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spraw.) Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Adam Lipiński Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Spraw Zagranicznych do rozpoznania wniosku A. G. z dnia 15 grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami postępowania; 2) stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz skarżącego A. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2012 r. A. G. wystąpił do Ministra Spraw Zagranicznych na podstawie art. 61 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej o udzielenie informacji w następujących kwestiach: 1. Na jakiej podstawie prawnej wrak oraz rejestratory (tzw. czarne skrzynki) samolotu Tu 154M nr 101 przetrzymywane są na terenie Federacji Rosyjskiej? Proszę o podanie dokładnej treści aktów prawnych, umów, memorandów, czy innych dokumentów bądź ustnych ustaleń, które są podstawą przetrzymywania przez Federację Rosyjską, bądź przez Międzypaństwową Komisję Lotniczą (MAK) wraku oraz rejestratorów (tzw. czarnych skrzynek) samolotu Tu 154M nr 101; 2. Na jakiej podstawie prawnej kamizelki kuloodporne oraz broń funkcjonariuszy BOR, które znajdowały się na pokładzie rozbitego samolotu Tu 154 M nr 101, przetrzymywane są na terenie Federacji Rosyjskiej? Proszę o podanie dokładnej treści aktów prawnych, umów, memorandów, czy innych dokumentów bądź ustnych ustaleń, które są podstawą przetrzymywania przez Federację Rosyjską, bądź przez Międzypaństwową Komisję Lotniczą (MAK) kamizelek kuloodpornych oraz broni funkcjonariuszy BOR, którzy zginęli w katastrofie samolotu Tu 154M nr 101; 3. Jeżeli istnieją podstawy prawne, które usprawiedliwiają przetrzymywanie wraku oraz rejestratorów samolotu Tu 154M nr 101, kamizelek kuloodpornych i broni funkcjonariuszy BOR oraz innych przedmiotów znajdujących się na pokładzie samolotu przed katastrofą na terytorium Federacji Rosyjskiej, to na jakiej podstawie prawnej zostały zwrócone stronie polskiej 122 telefony komórkowe, które Rosjanie znaleźli na miejscu wypadku? 4. Czy istnieje umowa (ustna, bądź pisemna), zobowiązanie (ustne, bądź pisemne) lub memorandum (ustne, bądź pisemne) z dnia 31.05.2010 r., które było podpisywane bądź zatwierdzane w Moskwie przez ówczesnego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji RP Jerzego Millera, a dotyczące pozostawienia na terytorium Federacji Rosyjskiej wraku, rejestratorów samolotu Tu 154M nr 101 bądź innych przedmiotów znajdujących się przed katastrofą na pokładzie samolotu Tu 154M nr 101? Jeżeli tak to proszę o przesłanie kopii ww. dokumentu lub podanie pełnej jego treści (jeżeli miało to charakter ustny, a nie pisemny); 5. Czy Polskie MSZ zwracało się do Prokuratury Generalnej RP, Naczelnej Prokuratury Wojskowej RP, Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Warszawie o udostępnienie protokołu uzgodnień z przedstawicielami Rosji, czy MAK w zakresie zwrotu wszelkich dowodów w śledztwie dot. Katastrofy Tu 154M nr 101? Jeżeli tak, to jaka jest treść odpowiedzi? Jeżeli nie, to z jakich powodów? Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że wnosi o przekazanie powyższych informacji pisemnie, pocztą na podany przez niego adres korespondencyjny. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 2 stycznia 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że właściwa do udzielenia odpowiedzi na jego pytania jest Prokuratura, która prowadzi śledztwo w tej sprawie. W kwestii kopii memorandum właściwe do jego przekazania jest natomiast Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. W dniu 31 stycznia 2013 r. A. G. wniósł za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych, zarzucając organowi naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 15 grudnia 2012 r. W skardze wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Zagranicznych do niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany w jego piśmie. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że organ nie udzielił odpowiedzi na jego wniosek wskazując prokuraturę oraz MSW jako właściwy organ do przekazania wnioskowanych informacji. Jednocześnie nie zaprzeczył, że informacje, o których mowa we wniosku są w jego posiadaniu, a według skarżącego przynajmniej część z nich powinna znajdować się w Ministerstwie Spraw Zagranicznych. Minister Spraw Zagranicznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, że udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego wskazując inne organy, które mogą zająć stanowisko w kwestiach żądany przez niego informacji. Organ podkreślił przy tym, iż Minister Spraw Zagranicznych nie jest organem prowadzącym śledztwo w sprawie katastrofy samolotu Tu 154M. Takie uprawnienia, w myśl ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego, wykonują bowiem właściwe miejscowo i rzeczowo jednostki organizacyjne prokuratury. W zakresie żądania podania podstaw prawnych działań organów Państwa organ podniósł natomiast, iż w tym zakresie prawo dostępu do informacji publicznej nie ma zastosowania. Podkreślił też, że organ do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji publicznej jest zobowiązany do udzielenia informacji, ale tylko takiej, która znajduje się w jego posiadaniu i której używa do zrealizowania powierzonych prawem działań. W tym trybie nie można natomiast domagać się dokonywania przez organ wykładni prawa, czy wytworzenia informacji w sprawie indywidualnej. Informacja publiczna odnosi się bowiem do faktów, a wnioskiem o jej udostępnienie może być pytanie o określone fakty i stan określonych zjawisk. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 8/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Jakkolwiek przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). W ocenie Sądu skarga na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność materialno - techniczną, a formę i sposób jej udostępnienia wyznacza zakres żądania, chyba że środki techniczne organu obowiązanego do udostępnienia informacji nie pozwalają na wydanie informacji w całości zgodnie z żądaniem wnioskodawcy (art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Natomiast w przypadku, gdy organ administracji publicznej nie dysponuje żądanymi informacjami, nie wydaje decyzji, ponieważ nie ma do tego podstaw prawnych, ale zobowiązany jest do wyjaśnienia wnioskodawcy, iż z uwagi na ich brak nie ma fizycznej możliwości ich udostępnienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w ocenie Sądu w sprawie tej spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy. Minister Spraw Zagranicznych jest bowiem organem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również żądane przez A. G. we wniosku z dnia 15 grudnia 2012 r. informacje odpowiadają zakresowi przedmiotowemu informacji publicznej wskazanemu w art. 61 Konstytucji oraz w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informacje te odnoszą się bowiem do sfery stosunków zagranicznych oraz wzajemnych ustaleń między Rzeczpospolitą Polską, ą Federacją Rosyjską w kwestii sposobu procedowania w związku z katastrofą polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101 w dniu 10 kwietnia 2010 r. w przestrzeni powietrznej Federacji Rosyjskiej. Skoro zatem wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia informacji publicznej powinien być rozpatrzony w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Rozpoznając wniosek skarżącego organ powinien zatem udostępnić żądane informacje, jeżeli był w ich posiadaniu. Jeżeli zaś nie był w posiadaniu żądanych informacji, to powinien poinformować o tym wnioskodawcę. Przepis art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie bowiem wskazuje, że organy administracji publicznej obowiązane są do udostępnienia informacji publicznych będących w ich posiadaniu. Jeżeli natomiast organ był w posiadaniu żądanych informacji, lecz zachodziły przeszkody do ich udostępnienia, to kierując się dyspozycją art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien odmówić w drodze decyzji ich udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych lub o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nieuprawnione było natomiast działanie organu sprowadzające się do poinformowania wnioskodawcy, że właściwymi organami do udzielenia odpowiedzi na jego pytania są Prokuratura oraz Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. Z odpowiedzi tej nie wynika bowiem, czy Ministerstwo Spraw Zagranicznych jest w posiadaniu żądanych przez skarżącego informacji, czy też nie. Ponadto, co najmniej w przypadku pytania zawartego w punkcie 5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, które dotyczyło ewentualnych wystąpień Ministerstwa Spraw Zagranicznych do jednostek organizacyjnych Prokuratury, odsyłanie do innych organów jest zupełnie niezrozumiałe. To MSZ jest bowiem niewątpliwie najbardziej właściwy i kompetentny do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zwracał się w określonej kwestii do organów Prokuratury, czy też nie. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych, zakreślił organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, iż organ w ustawowym 14 – dniowym terminie, wprawdzie wadliwie, ale odpowiedział na wniosek skarżącego z dnia 15 grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.