II SAB/Wa 115/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. I. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku M. I. z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 2, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz M. I. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 9 lutego 2024 r. M. I. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] stycznia 2024 r. w zakresie udostępnienia za pośrednictwem, poczty elektronicznej: 1. treści anonimowego listu, jaki [...] listopada 2017 r. wpłynął do radnych gminy [...], a dotyczy sytuacji w jednej z miejscowych placówek oświatowych (oskarżał dyrektor szkoły o mobbing, a przewodniczącą Rady Rodziców o oczernianie nauczycieli); list został przekazany do biura Rady, wójta oraz do wydziału oświaty; ąnonim opisany w artykule z [...] listopada 2017 r. zatytułowanym "[...]. Szkoła w [...]. Oskarżenia o mobbing, prokuratura i co dalej?" i opublikowanym w Internecie na stronie o adresie: [...], 2. informacji, czy właściwa Komisja Kultury Oświaty i Sportu, Rada Gminy bądź inny upoważniony organ samorządowy rozpoznały sprawę, jeśli tak o przekazanie protokołu ustaleń. Skarżąca wskazała, że pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p. do dnia wniesienia skargi nie otrzymała żadnej odpowiedzi na powyższy wniosek. Zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych; zwanego dalej MPPOIP w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. W związku z tym wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku niezwłocznie , nie później niż w terminie 14 dni, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi wskazując, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem decyzją z [...] lutego 2024 r. nr 2/2024, w wyniku rozpoznania wniosków z [...] stycznia 2024 r. i [...] stycznia 2024 r., odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia treści anonimu dotyczącego mobbingu oraz oczerniania nauczycieli w placówce oświatowej w Gminie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Skarga analizowana wg. podanych kryteriów kontroli jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1– 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (wyrok NSA z 2 lutego 2018 roku, sygn. akt II OSK 2966/17). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 P.p.s.a. powinien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p, nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej – art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p., zaś zakres podmiotowy – wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). W przedmiotowej sprawie M. I. wnioskiem z [...] stycznia 2024 r. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie, za pośrednictwem poczty elektronicznej wskazanych na wstępie informacji. W ocenie Sądu Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z przepisów u.d.i.p. jasno wynika, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p. W szczególności są nimi organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym ich organy wykonawcze. Rozważając natomiast aspekt przedmiotowy, tj. czy żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznych, należy wskazać, że u.d.i.p. wprowadziła swoistą definicję legalną "informacji publicznej", przez którą – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zawiera przepis art. 6 ust. 1 pkt 1–5 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in.: informacje o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p.); informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, f u.d.i.p.), a także o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.); informacje o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, oraz treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, c u.d.i.p.); informacje o majątku publicznym, w tym o majątku j.s.t. (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Na tym tle normatywnym należy wskazać, że skarżąca w pkt 2 wniosku zwróciła się o udostępnienie informacji, czy Komisja Kultury Oświaty i Sportu, Rada Gminy bądź inny upoważniony organ samorządowy rozpoznały sprawę w zakresie treści anonimowego listu jaki [...] listopada 2017 r. wpłynął do radnych gminy [...], a jeśli tak o przekazanie protokołu ustaleń. Wnioskowana w tym zakresie informacja dotyczy kwestii o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, c, d u.d.i.p.). Wobec tego należy uznać, że żądana informacja w pkt 2 wniosku stanowi informację publiczną. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie uzyskała od organu żadnej odpowiedzi, co powoduje, że pkt 2 wniosku nie został rozpatrzony. Podmiot skarżony nie udzielił żądanej informacji publicznej oraz nie wydał decyzji odmownej, a więc pozostaje w zwłoce. Stąd też zobowiązanie Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia pkt 2 wniosku skarżącej w zakreślonym terminie jest zasadne. Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności sprawy, Sąd uznał, że bezczynność w udzieleniu informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa stanowi stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla kwalifikacji naruszenia prawa jako naruszenie rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide wyroki WSA: w Olsztynie z 5 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Ol 31/16 i w Łodzi z 14 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyroki NSA: z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15 i sygn. akt I OSK 2440/15, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnośnie zaś oceny aspektu podmiotowego pkt 1 wniosku, tj. czy anonimowy list (donos) stanowi informację publiczną należy stwierdzić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powyższa kwestia była przedmiotem analizy i wyrażony został pogląd, który Sąd w tym składzie w pełni podziela, że anonimy nie są objęte treścią art. 6 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 28 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2100/17, wyrok WSA w Szczecinie z 11 maja 2005 r., sygn. akt II SAB/Sz 78/04). Stanowisko to zyskało aprobatę w piśmiennictwie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, wydanie 3, Warszawa 2016, s. 190, 220). W powołanym wyroku NSA wskazał, że anonimem jest niepodpisane pismo skierowane do organu, którego autor celowo nie chce ujawnić swojej tożsamości. Anonim nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ nie pochodzi od organu państwowego oraz nie zawiera podstawowej informacji statuującej dokument w rozumieniu prawnym – podpisu osoby, która go sporządziła. Nie jest zatem również dokumentem prywatnym. Należy przy tym wyjaśnić, że w orzecznictwie i w piśmiennictwie ugruntowane jest stanowisko, że dokumenty prywatne nie są informacją publiczną, nawet jeśli znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej i w jakimś stopniu dotyczą "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bo w związku z nią zostały zgromadzone (por. wyroki NSA z: 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05; 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, j.w., s. 33, M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentu, PRESSCOM sp. z o.o., Wrocław 2013, s. 202). Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub jakiej czynności oczekuje podmiot składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. Informacja publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ. Tym bardziej nie można zatem uznać, że anonim, niestanowiący dokumentu, może być zakwalifikowany jako informacja publiczna. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady wynikające z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a., wykluczają przyjęcie za podstawę ustaleń odnośnie okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy anonimów. Mogą one co najwyżej stanowić jedynie podstawę uzyskania przez organ wiadomości o faktach wymagających sprawdzenia przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z zachowaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w powyższych przepisach i unormowań dotyczących zasad przeprowadzenia dowodów. Dlatego w orzecznictwie została sformułowana teza, że anonim ze względu na swoją treść i najczęściej złą wolę autora nie powinien być rozpowszechniany przez podmioty publiczne (por. wyroki NSA z: 28 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2100/17, 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2822/13). Z tego względu w przedmiotowej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania powołany przez skarżącą art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a skarga w tym zakresie podlega oddaleniu. Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP przez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Ponadto prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wskazano powyżej pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawierają pewien dodatkowy element w postaci sprawy publicznej". Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością Państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, j.w., s. 22, 24). Reasumując Sąd uznał, że organ na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności w załatwieniu pkt 2 wniosku skarżącej z [...] stycznia 2024 r. i stan ten nie uległ zmianie aż do chwili wydania wyroku. Z uwagi na powyższe Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia pkt 2 wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Na zasadzie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – pkt 2 sentencji orzeczenia. W zakresie pkt 1 wniosku z [...] stycznia 2024 r. Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę – pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono jak w pkt 4 sentencji wyroku na mocy art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. Na rzecz skarżącej została zasądzona od organu tytułem poniesionych kosztów postępowania sądowego kwota 100 zł, na którą składa się wpis sądowy.