II SAB/Wa 118/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Asesor WSA – Joanna Kruszewska – Grońska Sędzia WSA – Ewa Radziszewska – Krupa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na bezczynność Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego Związku Zawodowego Pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., 2. stwierdza, że bezczynność Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na rzecz Związku Zawodowego Pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Związek Zawodowy Pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działając na podstawie art. 2 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 nr 112 poz. 1198 ze zm.) oraz art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych(Dz. U z 2018 r. poz. 1608), zwrócił się z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o udostępnienie następującej informacji publicznej: – jaki był budżet w 2018 r. przeznaczony na nagrody finansowe, dodatki do pensji oraz podwyżki pensji dla pracowników zatrudnionych w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w R.? – ilu pracowników otrzymało nagrody finansowe oraz w jakim okresie? – jakie były kryteria przyznawanych nagród finansowych? – ilu pracowników otrzymało podwyżki pensji oraz w jakim okresie? ilu pracowników otrzymało dodatki do pensji oraz w jakim okresie? – jakie były kryteria przyznawanych dodatków do pensji? – jaki budżet jest zaplanowany na 2019 r. przeznaczony na nagrody i podwyżki do pensji dla pracowników zatrudnionych w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w R.? W skardze z dnia 23 stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący Związek Zawodowy Pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. zarzucił Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. i wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności w jego rozpoznaniu, o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, a dalej wskazał na stosowne regulacje prawne z ustawy i na stanowisko doktryny. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. udostępniła Związkowi Zawodowemu Pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. żądaną informację publiczną. Z kolei w odpowiedzi na skargę, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że już nie pozostaje w bezczynności, zaś brak jej udzielenia w terminie wynika z faktu, że od dnia [...] stycznia 2019 r. do [...] stycznia 2019 r. przebywała na urlopie wypoczynkowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod kątem bezczynności Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w rozpoznaniu wniosku skarżącego Związku Zawodowego Pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] stycznia 2019 r., zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie stwierdzić należy, że w myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302). Zatem powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów tejże ustawy, określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg i to nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 wyże wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Przenosząc powyższe rozważania na kwestię związaną z udostępnieniem informacji publicznej, to bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Dodać w tym miejscu należy, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. W sytuacji więc, jeśli skarżący Związek Zawodowy Pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. złożył do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten, w jego ocenie, nie został należycie – czyli w jednej z form przewidzianych w ustawie – rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów przysługiwało mu prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. Zatem Sąd uznał skargę za dopuszczalną i jej rozpoznanie nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a wobec nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie było potrzeby – w ocenie Sądu – wzywać stron na posiedzenie. Stwierdzić również należy, że skarga spełnia wszystkie wymagania formalne. Mówiąc natomiast w dalszym ciągu o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. cytowana już wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że stosownie do brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna o treści i postaci dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ust. 2 tegoż przepisu jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem skoro organ nie udostępnił powyższych danych, to tym samym została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ponadto wskazać należy, że wniosek z dnia [...] stycznia 2019 r. został złożony do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w dniu [...] stycznia 2019 r., a zatem piastun organ wskazując na przebywanie na urlopie wypoczynkowym od dnia [...] stycznia 2019 r. miał czas do [...] stycznia 2019 r. na udostępnienie informacji publicznej, jak również po powrocie z urlopu wypoczynkowego w dniu [...] stycznia 2019 r., dysponował czasem na udzielenie informacji publicznej do dnia [...] stycznia 2019 r. Dodać również należy, że jeśli piastun organu nie przebywał w pracy, to inna osoba w tym czasie pełniła jego obowiązki. Mając powyższe rozważania na uwadze wskazać należy, że nieudostępnienie żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie, bezspornie świadczy o bezczynności Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w zakresie udzielenia informacji publicznej żądanej przez skarżący Związek Zawodowy Pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. Stwierdzić również należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Jednakże – zdaniem Sądu – tak kwalifikowany stan nie wystąpił w niniejszej sprawie, bowiem organ – mimo wszystko – podjął działania w sprawie i udzielił informacji w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. Powyższe zatem działanie w żadnym zatem wypadku nie wskazują – w ocenie Sądu – aby stwierdzona bezczynność charakteryzowała się lekceważeniem bądź ignorowaniem skarżącego i wobec powyższego stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na koniec wskazać należy, że nie potrzeby zobowiązywania organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej – jak wnosi w skardze Związek Zawodowy Pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. – bowiem taka informacja została już udzielona za pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], jak też nie ma podstawy prawnej do umorzenia postępowania – o co wnosi Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. – ponieważ odpowiedź owa została sporządzona dopiero po wywiedzeniu skargi do Sądu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 pkt 3) i § 1a) w zw. art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.