II SAB/Wa 12/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Lucyna Staniszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi T. G. na bezczynność Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w Królestwie Norwegii z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Ambasada Rzeczypospolitej Polskiej w Królestwie Norwegii z siedzibą w [...] dopuściła się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w Królestwie Norwegii z siedzibą w [...] na rzecz T. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan T.G., zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Ambasadzie Rzeczypospolitej Polskiej w [...] z siedzibą w [...], zwanej dalej "Ambasadą", bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania udostępnienia informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z [...] grudnia 2023 r. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, zwanego dalej "Paktem", w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji, - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie opubl. w Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji" – w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku – poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. W skardze wniesiono o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, - zobowiązanie do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, - orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny, - zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi poniesiono m.in., że [...] grudnia 2023 r. Wnioskodawca przesłał mailem wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w przedmiocie informacji o przeprowadzonych i obecnie trwających, a dotyczących Ambasady wszelkich kontrolach, w tym wewnętrznych, w okresie od 2021 do dnia dzisiejszego. Wniesiono o udostępnienie wszelkiej dokumentacji przebiegu i efektów kontroli, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających. Jeśli ze względu na obszerność materiału jest to technicznie niemożliwe, wniesiono o umożliwienie wglądu do tych dokumentów celem sporządzenia fotokopii w siedzibie Ambasady w terminie uzgodnionym przez strony nie dłuższym niż 14 dni od rozpatrzenia wniosku. Przywołano fragmenty wyroków sądów administracyjnych zapadłych w sprawach dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi Ambasada wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak wniesienia ponaglenia, względnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu podniesiono: - [...] grudnia 2023 r. Wnioskodawca złożył – na adres poczty elektronicznej Ambasady – wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o przeprowadzonych i obecnie trwających a dotyczących Ambasady i Konsulatu w [...] wszelkich kontrolach, w tym wewnętrznych w okresie od 2021 roku do dnia złożenia wniosku i wniósł o udostępnienie wszelkiej dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, - [...] grudnia 2023 r. do Ambasady wpłynęła za pośrednictwem skrzynki ePUAP skarga na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w której Wnioskodawca zarzucił organowi, że nikt w Ambasadzie nie chciał od niego przyjąć pisma oraz zarzucił bezczynność w przedmiocie terminowego udostępnienia żądanej informacji publicznej, powołując się na art. 19 ust. 2 Paktu, art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o informacji, - pismem z [...] stycznia 2024 r. organ uwzględnił skargę w całości w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", informując, że dysponentem żądanych informacji jest Ministerstwo Spraw Zagranicznych z siedzibą w [...], zwane dalej "MSZ", do którego pytanie zostało niezwłocznie przekazane według właściwości i które sprawę proceduje odrębnie; w piśmie tym odniesiono się również do kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, - zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania; uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy bezczynność miała miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa; jak wskazuje się w piśmiennictwie, norma określona tym przepisem reguluje instytucję samokontroli (autokontroli), której kwintesencją jest umożliwienie organowi administracji publicznej weryfikacji własnego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) z prawem, - złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej nie rozpatrzono zgodnie z przepisami ustawy o informacji, wobec czego w piśmie z [...] stycznia 2024 r. uwzględniono w całości skargę, informując wnioskodawcę o sposobie załatwienia sprawy – niezwłocznym przekazaniu jej do właściwego dysponenta żądanej informacji – MSZ; bezprzedmiotowość jest wynikiem wystąpienia w toku postępowania sądowoadministracyjnego zdarzeń, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna, - nie można uznać, ażeby w niniejszej sprawie bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ sprawę przekazano niezwłocznie do organu właściwego, czyli do MSZ, które ją proceduje łącznie z tożsamym wnioskiem złożonym przez wnioskodawcę bezpośrednio w tym organie administracji. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o odrzucenie skargi, Sąd wskazuje, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, nie jest zatem wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (a w ślad za tym: także do art. 52 § 2 p.p.s.a.), z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia, w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa (tak: wyrok WSA o sygn. IV SAB/Po 54/21; dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Niezłożenie w związku z tym przez wnioskodawcę ponaglenia, nie może skutkować przyjęciem, że jego skarga na bezczynność jako wniesiona bez wyczerpania trybu z art. 37 Kpa., winna podlegać odrzuceniu. W konsekwencji Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. Bezczynność organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o informacji, udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 ustawy o informacji, a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonych informacji, Ambasada zaś nie odpowiedziała na jego podanie, wskazując, że dysponentem żądanych informacji jest MSZ, któremu przekazano wniosek z [...] grudnia 2023 r. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o informacji. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów danej ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust 1 ustawy o informacji obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że Ambasada, do której zwrócono się z wnioskiem o udzielenie informacji, jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji – jednostką organizacyjną podległą Ministrowi Spraw Zagranicznych, będącemu organem władzy publicznej. Nie podjęła się jednakże procedowania złożonego przez Wnioskodawcę podania, przekazując je MSZ z prośbą o udzielenie zainteresowanemu odpowiedzi lub wskazanie instrukcji dla placówki (tak: treść maila z [...] grudnia 2023 r., karta nr 40 akt). Z kolei w mailu z [...] stycznia 2024 r. skierowanym do Wnioskodawcy, poinformowała o podjętych czynnościach. Stwierdziła w tej wiadomości, że nie dysponuje żądanymi informacjami, co rodzi konieczność przekazania podania Wnioskodawcy do MSZ. Termin zatem przewidziany na reakcję organu wobec złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej upłynął. Informacji natomiast objętych wspomnianym mailem z [...] stycznia 2024 r. udzielono Wnioskodawcy już po wniesieniu skargi do Sądu. Należy w tym miejscu wskazać, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (tak: uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08; dostępna w CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 1789/16; dostępny w CBOSA). Rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej – uchybiono powołanym w skardze, a wyrażonym m.in. w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Pakcie, przepisom zakreślającym zasady dostępu do informacji publicznej. Instrumentem realizacji uprawnień obywateli w danym zakresie jest ustalenie przez prawodawcę krajowego rozsądnych terminów rozpoznawania wniosków. W danym przypadku nieznacznie je przekroczono. Zaistniał wobec tego w badanej sprawie stan, świadczący o dopuszczeniu się przez Ambasadę bezczynności w rozpoznaniu wspomnianego wniosku (pkt 1 sentencji wyroku). Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 675/12; dostępny w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności Ambasady nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie uwarunkowane było treścią sformułowanego przez Wnioskodawcę żądania i podjętymi z MSZ ustaleniami, który z organów jest właściwy rzeczowo do rozpatrzenia jego podania. Nie miało natomiast cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na organ mocą ustawy o informacji, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Sąd oddalił także wniosek o wymierzenie organowi grzywny (pkt 3 sentencji wyroku) uznając, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie tego wniosku. Jak wynika z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. nałożenie na organ grzywny jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (tak: wyrok NSA o sygn. II GSK 1695/16; dostępny w CBOSA), a zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawie Sąd nie znalazł okoliczności uzasadniających wymierzenie organowi grzywny. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi. ----------------------- 9