II SAB/Wa 120/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Andrzej Kołodziej, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K. L. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie niewydania decyzji administracyjnej – oddala skargę – W skardze z [...] lutego 2013 r. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K. L. (dalej jako skarżący) wniósł o zobowiązanie organu do wydawania decyzji zgodnie z art. 15 K.p.a w sprawie, która została rozpoznana decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2009 r. Uzasadniając powyższe żądanie skarżący wskazał, że organ w postępowaniu administracyjnym, w którym wydana została ww. decyzja nie zachował trybu z art. 15 K.p.a., lecz błędnie pouczył skarżącego o możliwości skierowania na tę decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd skargę odrzucił z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia. W związku z powyższym skarżący pismem z [...] października 2012 r. wezwał organ do wydania decyzji przewidzianej art. 15 K.p.a., a następnie, wobec negatywnego stwierdzenia organu w przedmiocie jego żądania, złożył zażalenie. Organ ponownie odmówił wydania decyzji, w związku z czym skarżący skierował skargę do Sądu na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przedstawił jak kształtowały się okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] maja 2008 r., decyzją nr [...] z [...] lutego 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji tego organu nr [...] z [...] stycznia 2002 r., utrzymującej w mocy decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2001 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 1992 r. w przedmiocie przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe. [...] marca 2009 r. skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 482/09 odrzucił skargę z uwagi na niewyczerpanie przysługujących w sprawie środków zaskarżenia. Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja zawierała błędne pouczenie o przysługującym od niej środku odwoławczym, bowiem zamiast o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ pouczył skarżącego o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż stosownie do treści art. 112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego, nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W związku z powyższym Sąd wyjaśnił, iż skarżącemu przysługuje prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Sąd pouczył skarżącego, iż wniosek ten należy wnieść, stosownie do art. 58 § 2 K.p.a. w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a jednocześnie z jego wniesieniem skarżący winien dopełnić czynności, dla której określony był termin. Wnioskiem z [...] maja 2009 r. skarżący ponownie zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z [...] stycznia 2002 r., nr [...] w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 7 K.p.a. Postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2002 r., a następnie decyzją z [...] października 2009 r., nr [...], umorzył to postępowanie, z uwagi na fakt, iż ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2009 r., nr [...] odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2002 r. i dopóki orzeczenie to funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie administracyjne w tej samej materii jest bezprzedmiotowe. Wnioskiem z [...] listopada 2009 r. skarżący zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] października 2009 r., nr [...]. Ponadto wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2009 r., nr [...]. Decyzją z [...] grudnia 2009 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2009 r., zaś postanowieniem z [...] grudnia 2009 r., nr [...] organ ten odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] tego organu z [...] lutego 2009 r. Organ podkreślił, iż wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 4 listopada 2009 r., zatem z uchybieniem terminu określonego dla tej czynności z art. 58 § 2 K.p.a. Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 226/10 oddalił skargę, podkreślając, iż organ administracyjny prawidłowo odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2009 r. nr [...]. W sprawie bowiem bezsporne jest, iż o uchybieniu terminu do złożenia ww. wniosku skarżący dowiedział się w dniu doręczenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 482/09, tj. 8 lipca 2009 r. Zestawienie zatem daty ustania przyczyny uchybienia terminu do złożenia wniosku z datą złożenia przez skarżącego wniosku o przywrócenie tego terminu, czyli 4 listopada 2009 r., jednoznacznie wskazuje, iż nastąpiło przekroczenie przewidzianego w art. 58 § 2 K.p.a., siedmiodniowego terminu do jego wniesienia. Ostatnim dniem terminu do złożenia przedmiotowego wniosku był bowiem 15 lipca 2009 r. Sąd stwierdził również, iż niezasadne jest twierdzenie, jakoby pismo z 12 marca 2009 r. powinno być przez Ministra uznane jako złożone w trybie art. 127 § 3 K.p.a., w związku w czym organ pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu jego sprawy. Pismo to stanowiło bowiem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie z [...] lutego 2009 r., nr [...] i w żadnym razie nie mogło być przez organ potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Błędne pouczenie w zaskarżonej decyzji o przysługującym od niej środku odwoławczym mogło być jedynie podstawą do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, o czym skarżący został wyczerpująco poinformowany przez Sąd w postanowieniu z 30 czerwca 2009 r., o sygn. akt II SA/Wa 482/09. Uwzględniając powyższe okoliczności organ uznał, że skarga jest bezzasadna, bowiem organ wykonał wszystkie obowiązki nałożone przez prawo i nie pozostaje w bezczynności. W piśmie z 5 czerwca 2013 r. organ podał, że skarżący do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2009 r., nr [...], nie dołączył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej opisaną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym z świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływana jako P.p.s.a.) obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Bezczynność organu występuje natomiast wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Rozpoznając zatem skargę na bezczynność organu administracji, sąd jedynie kontroluje, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania poprzez np. wydanie decyzji czy też nie. Analiza okoliczności przedmiotowej sprawy pozwala na wyprowadzenie wniosku, że Minister Spraw Wewnętrznych nie pozostaje w bezczynności. Zgodnie z art. 15 K.p.a., do którego dowołuje się skarżący, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z zasady zawartej w powyższym przepisie wynika prawo odwołania się strony od każdej decyzji nieostatecznej. Stosownie do art. 127 K.p.a. postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Podkreślił to NSA w wyroku z 25 maja1984 r., II SA 2048/83 (ONSA 1984 r., Nr 1, poz. 51), stwierdzając, że "organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego". Natomiast w wyroku z 5 kwietnia 1985 r., SA/Wr 127/85 (OSPiKA 1988 r., Nr 9, poz. 198) NSA przyjął: "Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji w trybie odwoławczym, nadto bez uprzedniego wniesienia odwołania przez stronę postępowania, stanowi rażące naruszenie przepisów art. 138 i art. 16 § 1 K.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej wadliwej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a." Skarżący – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – domaga się wydania przez organ decyzji, którą ponownie rozpoznana zostanie jego sprawa wszczęta wnioskiem z 13 maja 2008 r. Decyzja taka wydana być jednak nie może, ponieważ skarżący nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2009 r., która to decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] maja 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2002 r. Skoro organ nie może w tej sprawie działać z urzędu, a brak jest wniosku wszczynającego postępowanie odwoławcze, to nie można uznać, że organ pozostaje w bezczynności. Kwestię tę analizował już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 lipca 2010 r., II SA/Wa 226/10, w którym stwierdził, że pismo z 12 marca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowiło skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2009 r. nr [...] i w żadnym razie nie mogło być potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z czym Sąd ocenił, że organ nie pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu sprawy skarżącego. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela powyższą ocenę. W sprawie istotne jest także, na co również zwrócił uwagę Sąd w powyższym wyroku, że skarżący został w postanowieniu Sądu z 30 czerwca 2009 r., II SA/Wa 482/09 wyczerpująco poinformowany, w związku z błędnym pouczeniem zawartym w decyzji z [...] lutego 2009 r., o przysługującym mu prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2009 r. nr [...], z zaznaczeniem, że jednocześnie z jego wniesieniem należy dopełnić czynności, dla której określony był termin – czyli złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2009 r. zawarł w piśmie z [...] lutego 2009 r., nie dołączając do niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ nie wezwał skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku z [...] lutego 2009 r. poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego to wniosku odnosił się wniosek o przywrócenie terminu. Postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a WSA w Warszawie wyrokiem z 8 lipca 2010 r., II SA/Wa 226/10 oddaliło skargę K. L. na to postanowienie. W tak zarysowanych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy stwierdzić należy, że w sytuacji gdyby skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją MSWiA z [...] lutego 2009 r., to wówczas organ obowiązany byłby wydać – zgodnie z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a – postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro jednak wniosek taki nie został złożony organ nie był obowiązany do dalszego procedowania w sprawie. Oznacza to, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2009 r. jest ostateczna, a w konkluzji prowadzi do wniosku, że organ nie jest bezczynny w sprawie. Nie mógł bowiem wydać decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego z [...] maja 2008 r. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.