II SAB/Wa 121/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Przemysław Szustakiewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia [...] lutego 2017 r. 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych do rozpatrzenia skargi M. K. z dnia [...] lutego 2017 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. M. K. w dniu 10 stycznia 2018 r. złożył skargę na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych osobowych w zakresie załatwienia jego skargi z dnia [...] lutego 2017 r., dotyczącej bezprawnego przetwarzania jego danych przez P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie podnosząc, że w dniu [...] lutego 2017 r. do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga M. K. w sprawie dotyczącej nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez P. S.A. Po uzupełnieniu przez stronę braków formalnych skargi, w dniu [...] czerwca 2017 r. Generalny Inspektor, działając na podstawie art. 14 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922 oraz z 2018 r. poz. 138), wystąpił o złożenie wyjaśnień przez Prezesa Zarządu P. S.A. oraz poinformował skarżącego o działaniach podjętych w sprawie zainicjowanej jego skargą. W dniu [...] lipca 2017 r. do Biura Generalnego Inspektora wpłynęły ww. wyjaśnienia. W dniu [...] września 2017 r. wpłynęło pismo skarżącego, w którym zażądał niezwłocznego zakończenia procedury wyjaśniania jego skargi. W dniu [...] stycznia 2018 r. do Biura wpłynęła skarga M. K., dotycząca bezczynności i przewlekłości niniejszego postępowania, skierowana do Sądu Administracyjnego. Po dokonaniu dokładnej analizy treści nadesłanych wyjaśnień, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. zwrócił się do P. S.A. o dodatkowe wyjaśnienia, których uzyskanie było niezbędne dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, o czym, w tym samym dniu poinformował skarżącego. W dniu [...] lutego 2018 r. do Biura Generalnego Inspektora wpłynęły pisemne wyjaśnienia Agencji niewystarczające jednak do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie. W związku z powyższym Generalny Inspektor, pismem z dnia [...] lutego 2018 r., kolejny raz zwrócił się do P. S.A. o złożenie wyjaśnień niezbędnych do ustalenia wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, o czym, w tym samym dniu poinformował skarżącego. Zdaniem organu, nie można przypisać mu bezczynności w niniejszym postępowaniu. W kontekście wyżej przywołanych okoliczności faktycznych, nie można też uznać, by niniejsze postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły - by w sprawie podejmował czynności w sposób nieefektywny lub pozorny. Generalny Inspektor wskazał, że podejmował działania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwracając się do skarżonego podmiotu o złożenie dodatkowych wyjaśnień. Stwierdziła, że stosownie do art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dlatego, w postępowaniu dowodowym, które stanowi zasadniczą część postępowania administracyjnego, powinien być stosowany art. 7 K.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązujący organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podniósł, że art. 77 § 1 K.p.a., nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazał, że w treści ww. przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego, którą należy zaś rozumieć jako obowiązek organu poszukiwania dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych. Organ stwierdził, że dla postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. W zależności od rodzaju sprawy, będą to takie środki dowodowe, które w przekonaniu organu będą w tej sprawie najbardziej odpowiednie, przy uwzględnieniu zebranego wcześniej materiału dowodowego i jego analizy. Pogląd ten należy podzielić także wtedy, gdy strona pomimo wezwania przedstawia ogólnikowe bądź lakoniczne środki dowodowe (por. wyroki NSA z dnia 19 września 1988 r., sygn. akt II SA 1947/87, ONSA 1988, nr 2, poz. 82 oraz z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt III SA 2792/97, LEX nr 44742). Organ wskazał też, że stosownie do art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten ustanawia tzw. zasadę swobodnej oceny dowodów, której istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwość badania stanu faktycznego sprawy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, bowiem to uznanie przez organ określonej okoliczności za udowodnioną stanowi podstawową przesłankę, na której organ opiera rozstrzygnięcie sprawy. Tak więc, organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co będzie miało odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Generalny Inspektor wskazał, że przedsięwziął przewidziane prawem czynności służące ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy, wykorzystując w tym celu możliwie najprostsze środki. W szczególności, w celu zweryfikowania zarzutów skarżącego pod adresem skarżonego podmiotu, a jednocześnie umożliwienia mu zajęcia stanowiska wobec dotyczącej go skargi, organ, korzystając z instrumentów prawnych określonych w art. 14 ustawy o ochronie danych osobowych, zwrócił się o złożenie w sprawie pisemnych wyjaśnień i dowodów. Podkreślił, że ze względu na charakter uprawnień Generalnego Inspektora, służących mu w toku prowadzonego postępowania, rozstrzygając sprawę poddaną jego ocenie opiera się przede wszystkim na pisemnych wyjaśnieniach stron oraz przesłanych przez nie dowodach. W odpowiedzi na skargę wskazano również, że Biuro Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jest jedynym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych, czy oddziałów zamiejscowych. Do Biura Generalnego Inspektora składają skargi osoby z całej Polski, jak również z zagranicy. Organ prowadzi szereg działań w zakresie poszerzania świadomości obywateli na temat ochrony danych osobowych, co również przekłada się nie tylko na ilość wpływających skarg, ale także próśb o interwencję, czy też wniosków o wydanie opinii, których liczba z każdym rokiem się zwiększa. Podniesiono, że liczba skarg, które wpłynęły do Biura Generalnego Inspektora w ciągu ostatnich 4 lat wzrosła o 100%. W roku 2010 wpłynęło 1.114 skarg, w 2011 r. - 1.271 skarg, w 2012 r. - 1.593 skarg, a w 2013 r. - 1.879 skarg. Natomiast w 2014 r. wpłynęło 2.481 skarg, w 2015 r. - 2.256, w 2016 r. - 2.610, a w 2017 r. - 2690 skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Jednocześnie, stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5. oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w przewidzianym prawem terminie. Z akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wynika, że: - do organu wpłynęła skarga skarżącego w dniu [...] lutego 2017 r. na przetwarzanie jego danych przez P., - pismem z dnia [...] marca 2017 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia ww. skargi, - w dniu [...] kwietnia 2017 r. wpłynęło uzupełnienie skargi, - w dniu [...] czerwca 2017 r. organ wystąpił o złożenie wyjaśnień przez Prezesa Zarządu P. oraz poinformował skarżącego o działaniach podjętych w sprawie, - w dniu [...] lipca 2017 r. wpłynęła do organu odpowiedź P. z dnia [...] czerwca 2017 r., - w dniu [...] września 2017 r. wpłynęło do organu pismo skarżącego, - skarżący złożył ponaglenie do organu w dniu [...] września 2017 r., - skarga do WSA wpłynęła do organu w dniu [...] stycznia 2018 r., - organ pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. zwrócił się do P. o wyjaśnienia oraz skierował pismo z dnia [...] stycznia 2018 r. do skarżącego, - wpłynęło do organu pismo z dnia [...] lutego 2018 r., stanowiące odpowiedź P., - organ pismem z dnia [...] lutego 2018 r. zwrócił się ponownie do P. o wyjaśnienia oraz skierował pismo do skarżącego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych dopuścił się bezczynności w rozpoznawaniu sprawy, ponieważ od chwili złożenia przez M. K. skargi na nieprawidłowe przetwarzanie jego danych osobowych przez P. w lutym 2017 r., do dnia złożenia skargi na bezczynność organu w styczniu 2018 r., tj. przez 11 miesięcy organ nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej. W tym okresie organ podejmował czynności opieszale, szczególnie pomiędzy 27 czerwca 2017 r. a 22 września 2017 r., kiedy to w ogóle nie podejmował żadnych działań w sprawie. Ponadto nawet po wpłynięciu ponaglenia organ nie podjął żadnych czynności, na skutek czego skarżący był zmuszony złożyć skargę do sądu. Do dnia wydania wyroku organ nie wydał rozstrzygnięcia (decyzji). Dodać należy, że wbrew zarzutom organu skarżący złożył w dniu [...] września 2018 r. ponaglenie, którego jednak organ nie rozpatrzył. Przypomnieć w tym miejscu natomiast należy, że zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Reasumując, stwierdzone błędy procesowe organu uchybiają zasadzie szybkości postępowania administracyjnego i to w stopniu rażącym. Przypomnieć tym miejscu należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Mając na względzie brzmienie tych przepisów, wskazać należy, że w niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, bowiem organ uchybił cytowanym normom proceduralnym, a biorąc pod uwagę, że zwłoka w podjęciu decyzji miała ze względu na swoją długość i niepodejmowanie przez organ żadnych czynności w okresie od 27 czerwca 2017 r. a 22 września 2017 - charakter kwalifikowany, naruszenie tych norm posiada charakter rażący. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pkt 1 sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpoznania złożonej przez M. K. skargi w terminie 30 dni, a na podstawie art. 149 § 1a stwierdził bezczynność prowadzonego postępowania, uznając przy tym, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).