II SAB/Wa 121/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi W. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów prawa 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pan W. K. L. (zwany dalej skarżącym) wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej MSWiA/organ) w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r. Wskazał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. wystąpił do organu o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówczesny Dz.U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm. - zwaną dalej ustawą zaopatrzeniową). Podniósł, że wyrokiem z 28 listopada 2019 roku (sygn. akt II SA/Wa 1073/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do ponownego rozpoznania sprawy, poprzez poddanie indywidualnej ocenie okoliczności faktycznych w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. W dniu 15 maja 2020 roku organ otrzymał ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z klauzulą prawomocności. W dniu [...] grudnia 2020 r. organ wydał decyzję nr [...], doręczoną stronie za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego w dniu [...] grudnia 2020 roku. W dniu [...] grudnia 2020 r. skarżący złożył do organu, w formie elektronicznej a następnie również w formie papierowej, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Do dnia złożenia niniejszej skargi, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie załatwił sprawy zgodnie z wykładnią prawa, czym zdaniem skarżącego naruszył administracyjną zasadę szybkości działania. Wskazał, że nigdzie w przepisach prawa nie jest ujęte, że organ ma załatwić sprawę dopiero po kilku miesiącach, a wręcz przeciwnie. Obowiązująca wykładnia prawa Sądów Administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. W związku z czym wnosił o: 1) dokonanie kontroli postępowania administracyjnego, które powinno zostać zakończone wydaniem decyzji w sprawie ustalenia, iż skarżący podlega wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15 lit. "c", art. 22 lit. "a" ustawy zaopatrzeniowej; 2) zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 3) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 4) zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, 5) orzeczenie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz, U z 201 lr. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 6) przyznanie od organu na rzecz skarżącego, na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 7) rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w trybie uproszczonym. 8) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. Jego zdaniem wydłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Dodał, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 900 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Jego zdaniem zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie była efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego i powstała swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania". Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Wobec powyższego wnosił jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznaniu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 149 § 6 P.p.s.a. Sąd stwierdził także, że skarga jest zasadna. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością, przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi, Sąd bierze zaś pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] stycznia 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności czy przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Niemniej jednak faktem jest, że w sprawie przez czas począwszy od złożonego wniosku toczyło się postępowanie. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1073/19) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]. Przedmiotowy wyrok wraz z aktami sprawy oraz uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności od dnia 27 lutego 2020 r. wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 15 maja 2020 r. Po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego w dniu [...] grudnia 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję nr [...]. W dniu [...] grudnia 2020 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, natomiast w dniu [...] stycznia 2021 r., za pośrednictwem ePUAP, wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie podkreślić należy, że organ, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Czynności podejmowane przez organ, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może więc budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Sąd podziela stanowisko organu, powołującego się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. zawarte w wyroku z dnia 27 lipca 2016 r. II SAB/Gd 65/16, LEX nr 2085523, stwierdził, że: "Należy przyjąć, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym - w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien więc wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności". Biorąc pod uwagę zarówno konieczność wykonania zaleceń sądów jak i konieczność dokonania właściwych ustaleń oraz znaczną ilość spraw przewidzianych do rozpoznania orzeczenie mogło stwierdzić przewlekłość postępowania administracyjnego i że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu zasadne jest twierdzenie organu, że wydłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Można dodać, że charakter sprawy (konieczność dokonania kwerendy akt), ich kumulacja, niedostateczna liczba pracowników "nie uzasadniają" opieszałego działania organów administracji publicznej. Zapatrywanie organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wymaga zbadania określonego materiału dowodowego i jego wnikliwej oceny, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwiać. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które jednak z powodów wskazanych wyżej nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Zasadne jest twierdzenie organu odnoszące się do żądania zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności ale w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. W tym wypadku w ocenie Sądu zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie było zasadne bowiem jak wskazano wyżej organ podejmował działania w sprawie. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny, i może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Ponadto ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. Należy dodać, że strona nie może domagać się zwrotu wszystkich kosztów jakie kiedykolwiek poniosła w związku ze sprawą administracyjną, która zwój finał znalazła przed sądem administracyjnym. Instytucja zwrotu kosztów postępowania uregulowana jest w ustawie dotyczącej wyłącznie postępowania przed sądem administracyjnym i już z tego względu odnosi się wyłącznie do kosztów, jakie strona ponosi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Do podlegających zwrotowi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego nie zaliczają się koszty ponoszone w postępowaniu przed organem administracji publicznej, ani koszty przygotowawcze przed wniesieniem sprawy do sądu (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 29 kwietnia 2014 r., III SA/Lu 932/13, lex nr 1526277). Pozostałe żądania skargi Sąd uznał za bezzasadne. Z uwagi na fakt, że sprawa została zakończona decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] nie zobowiązano Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji