II SAB/Wa 122/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Anna Mierzejewska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi K. F. na Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. K. F. w dniu [...] czerwca 2012 r. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1. Ilu osobom (funkcjonariusze oraz osoby cywilne), od momentu powstania [...] Oddziału Straży Granicznej (z rozbiciem na poszczególne lata), zostały zaliczone do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym? 2. Jakie stanowiska zajmowały osoby, którym zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym (z rozbiciem na poszczególne lata)? 3. Ilu osobom odmówiono zaliczenia do wysługi lat okresów pracy na roli w gospodarstwie rolnym (z rozbiciem na poszczególne lata)? 4. Jakie stanowiska zajmowały osoby, którym nie zaliczono do wysługi lat okresów pracy na roli w gospodarstwie rolnym (z rozbiciem na poszczególne lata)? 5. Jakie były powody niezaliczenia tychże okresów dla poszczególnych osób (z rozbiciem na poszczególne lata)? 6. Czy poszczególne osoby, którym zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym, miały indywidualny program nauczania w szkołach i ile było tychże osób (z rozbiciem na poszczególne lata)? 7. Ile z poszczególnych osób, którym zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym chodziło do szkoły, a ile do szkoły nie uczęszczało (z rozbiciem na poszczególne lata)? 8. Jak daleko poszczególne osoby, którym zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym, musiały dojeżdżać do szkoły (z podaniem odległości w kilometrach), jaki był czas (z podaniem minut) przejazdu liczony osobno dla każdej osoby i jak często były dostępne komunikacyjne połączenia w ciągu dnia, licząc osobno dla każdej z osób? 9. Ile poszczególnych osób, które uczęszczały do szkoły podstawowej lub średniej ukończyło tą szkołę pomimo pracy na roli w gospodarstwie rolnym na którym pracowali, a ile osób szkoły nie ukończyło? 10. Dla ilu z osób, którym zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym, głównym zadaniem było odbywanie zajęć szkolnych zamiast pracy w gospodarstwie rolnym i na jakiej podstawie organ to stwierdził? 11. Dla ilu z osób, którym zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym, głównym zadaniem nie było odbywanie zajęć szkolnych tylko praca w gospodarstwie rolnym i na jakiej podstawie organ to stwierdził? 12. Dla ilu z osób, którym nie zaliczono do wysługi lat okresów pracy na roli w gospodarstwie rolnym, głównym zadaniem było odbywanie zajęć szkolnych i na jakiej podstawie organ to stwierdził? 13. Dla ilu z osób, którym nie zaliczono do wysługi lat okresów pracy na roli w gospodarstwie rolnym, głównym zadaniem nie było odbywanie zajęć szkolnych tylko praca w gospodarstwie rolnym i na jakiej podstawie organ to stwierdził? 14. Dla ilu z osób, którym nie zaliczono do wysługi lat okresów pracy na roli w gospodarstwie rolnym, uczęszczanie do szkoły było jednym z powodów niezaliczenia tejże pracy na roli i czym posiłkował się organ stwierdzając taki stan rzeczy? Pismami z dnia [...] lipca i [...] lipca 2012 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na pkt 9 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także poinformował, że w pozostałym zakresie nie jest możliwe udzielenie informacji publicznej bez uprzedniego przeanalizowania wszystkich teczek akt osobowych funkcjonariuszy oraz akt osobowych pracowników, a także dokonania szeregu innych czynności. Dlatego też w ocenie organu informacje zawarte w pkt 1-8 i 10-14 wniosku stanowią informację publiczną przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zatem wnioskodawca obowiązany jest przedstawić okoliczności oraz fakty wskazujące na to, iż uzyskanie powyższych informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r., wnioskodawca wskazał, że wnioskowane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż pozwolą wykazać nieprawidłowości w [...] Oddziale Straży Granicznej przy zaliczaniu do wysługi lat okresu pracy na roli w gospodarstwie rolnym. W dniu [...] września 2012 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytań z pkt 1-8 i 10-14 oraz sporządzenia kserokopii decyzji administracyjnych zaliczających, bądź niezaliczających, funkcjonariuszom lub pracownikom cywilnym [...] Oddziału Straży Granicznej do wysługi lat okresów pracy na roli w gospodarstwie rolnym. W dniu [...] października 2012 r. K. F. złożył do Komendanta Głównego Straży Granicznej odwołanie od powyżej decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W dniu [...] grudnia 2012 r. K. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w sprawie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o wymierzenie, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., grzywny wobec Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w pełnej wysokości przewidzianej przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wniósł także o wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwieniu sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz w ustawowym terminie oraz o stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowało rażące naruszenie przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy. Skarga K. F. analizowana pod tym kątem nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że skarga na bezczynność oraz skarga na przewlekłość postępowania stanowią dwie różne instytucje procesowe. Należy zauważyć, że każdy z tych środków ma inne zadanie, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności" poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej ustawy. Natomiast przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracji w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, bądź gdy termin załatwienia sprawy jest zatrzymany. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację, gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe, dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy jeszcze zaznaczyć, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że zarówno żądane informacje mają charakter informacji publicznej, jak i bezspornym jest, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej jest pomiotem obowiązanym do ich udostępnienia. Organ, rozpoznając przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, doszedł jednak do przekonania, że w zakresie pkt 1 – 8 i 10 – 14 stanowi ona informację przetworzoną. Dlatego też niezwłocznie podjął czynności, mające oparcie w przepisie prawa i wezwał wnioskodawcę pismem z dnia [...] lipca 2013 r. do przedstawienia okoliczności oraz faktów wskazujących na to, iż uzyskanie powyższych informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Następnie, po uzyskaniu odpowiedzi wnioskodawcy i z uwagi na rozszerzenie pierwotnego wniosku, organ ponownie wystąpił do wnioskodawcy z pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. i po uzyskaniu odpowiedzi na nie niezwłocznie wydał decyzję administracyjną. W ocenie Sądu czynności te były niezbędne do wyjaśnienia i prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i nie przedłużyły postępowania w sposób nieuzasadniony. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Niedochowanie wskazanego terminu jest dopuszczalne m.in. w sytuacji, gdy brak jest możliwości udzielenia informacji publicznej. W grę mogą tu wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. W przypadku bowiem wystąpienia okoliczności uzasadniających możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej podmiot nią dysponujący musi posiadać odpowiednią ilość czasu, tak aby w sposób prawidłowy móc podjąć decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (por. S. Szuster, "Komentarz do art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej" [w:] M. Kłaczyński, S. Szuster "Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", publ. LEX nr: 76486). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie – skoro organ uznał, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych (a zatem wystąpiły ograniczenia w możliwości udostępnienia informacji) był obowiązany zbadać, czy skarżący spełnił przesłanki z art. 3 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy, w przeciwnym razie naraziłby się na zarzut naruszenia tego przepisu ustawy. Organ co prawda nie poinformował wnioskodawcy odrębnym pismem o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, stosownie do art. 13 ust 2 cytowanej ustawy. Jednakże w ocenie Sądu nie jest to uchybienie istotne, ponieważ w piśmie z dnia [...] lipca, a następnie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ poinformował wnioskodawcę, że zakwalifikował żądane informacje jako informacje przetworzone i że w związku z tym istnieje potrzeba wykazania przesłanek wskazanych w art. 3 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Zatem organ wskazał na powody opóźnienia w realizacji wniosku, jednocześnie uzależniając dalsze postępowanie od zachowania wnioskodawcy. Konkludując, w ocenie Sądu organ nie pozostawał ani w bezczynności – ponieważ załatwił wniosek i wydał decyzję administracyjną, ani też nie prowadził przewlekle postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji, ponieważ dokonał jedynie czynności niezbędnych do wyjaśnienia i wydania rozstrzygnięcia. Dodatkowo należy wskazać, że w niniejszym postępowaniu Sąd w żaden sposób nie oceniał prawidłowości zaliczenia żądanych informacji do informacji o charakterze przetworzonym, ponieważ ocena ta została dokonana w odrębnym postępowaniu, dotyczącym decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej, utrzymującej w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2012 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak sentencji.