II SAB/Wa 123/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi A. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku A. Z. z dnia [...] października 2017 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. Z. sumę pieniężną w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych; 4. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. A. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 708) i wyłączenie stosowania art. 15c, 22a, 24a ustawy w stosunku do wnioskodawcy. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w terminie miesiąca oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek postępowanie w sprawie jego wniosku powinno być zakończone w dniu [...] listopada 2017 r., a najpóźniej [...] sierpnia 2018 r. Wskazał, że o takim ostatecznym terminie załatwienia wniosku został poinformowany przez organ pismem. Podniósł, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał wprawdzie mało znaczących czynności, polegających głównie na wymianie korespondencji. Działania te w ocenie skarżącego, szczególnie z perspektywy czasu, można nazwać pozornymi. Wskazał, że nie zmierzały one do załatwienia sprawy (wniosku). Polegały one tylko na wysłaniu pisma do skarżącego oraz pisma do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w [...], o czym skarżący został poinformowany. Podniósł, że o żadnych innych czynnościach Ministra nie wie, nie otrzymał żadnych informacji a minęły już 2 lata i 3 miesiące. Skarżący podał, że w związku z bezskutecznym upływem terminów do wydania decyzji, w dniu [...] grudnia 2019 r. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "przypomnienie -ponaglenie" w sprawie swojego wniosku. Jako dowód wskazał 1) Ponaglenie-przypomnienie z dnia [...]-12-2019 r. 2) Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia z dnia [...]-12-2019 r. Podał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji będącej odpowiedzią na wniosek. W ocenie skarżącego z uwagi na te okoliczności skarga jest konieczna i w pełni uzasadniona. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi z dnia [...] lutego 2020 r. na skargę wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że Minister, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) musi dokonać wszechstronnej i wnikliwej analizy, gdyż każde postępowanie prowadzone w trybie art. 8a ww. ustawy dotyczy indywidualnej sprawy. Powołując się na orzeczenia NSA i WSA organ wskazał, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Na marginesie wskazano, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 800 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Skarżący w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. podtrzymał skargę. Wskazał, że organ od dnia [...] lutego 2020 r. nie podjął działań w sprawie. Wskazał, że uzyskał od organu informację, że w dniu [...] lutego 2020 r. Minister wystąpił z pismami do IPN i KGP. Podniósł, że fakt wysłania pism po ponad 2 latach od złożenia wniosku stanowi o rażącym naruszeniu prawa i nie można tłumaczyć tego znaczną ilością takich spraw. Skarżący zażądał przyznania od organu sumy 2500 zł oraz wymierzenia organowi grzywny. Organ na wezwanie Sądu pismem z dnia [...] września 2020 r. poinformował, że prowadzone postępowanie administracyjne nie zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. Skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do organu z ponagleniem z dnia [...] grudnia 2019 r., w którym wskazał, że od dnia złożenia wniosku upłynęło 1,5 roku i sprawy nie zakończono. Zwracał się do organu z pytaniem, kiedy jego sprawa zostanie rozpatrzona. Skarżący do skargi załączył urzędowe poświadczenie przedłożenia z dnia [...] grudnia 2019 r. potwierdzające wniesienie ponaglenia do organu. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W doktrynie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J.P.Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013 r., str. 11). Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem nie ulega wątpliwości, że termin określony w przepisie art. 35 k.p.a., a także kolejny termin wyznaczony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, tj. do dnia [...] sierpnia 2018 r., nie zostały dotrzymane. W sprawie jest bezsporne, że postępowanie z wniosku z dnia [...] października 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin i wyłączenie stosowania art. 15c, 22a, 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) w stosunku do wnioskodawcy, nie zostało przez organ zakończone w tym czasie w wymaganej przez przepisy prawa formie. W ocenie Sądu postępowanie prowadzone było przez organ przewlekle. Ustawodawca wymaga, aby załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nastąpiło nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ sprawy nie załatwił nie tylko w terminie ustawowym ale nie załatwił jej do chwili obecnej, tj. przez okres 3 lat, w tym w wyznaczonym przez siebie dodatkowym terminie do dnia [...] sierpnia 2018 r. Zauważyć należy, że o tym, iż sprawa nie będzie załatwiona w ustawowym terminie organ poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. Wówczas to wyznaczono odległy termin [...] sierpnia 2018 r. na zakończenie postępowania. Jednocześnie organ [...] listopada 2017 r. wystąpił do ZER MSWiA. Organ ten odpowiedział [...] listopada 2017 r. Z akt sprawy nie wynika, by od tego czasu do dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie podejmowane były jakiekolwiek czynności. Pismami z dnia [...] lutego 2020 r. organ wystąpił do Prezesa IPN i KGP o przekazanie informacji na temat przebiegu służby, a zatem po ponad 2 latach od wpływu wniosku strony. Pisma te przesłane zostały do wiadomości strony. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że organ prowadził postępowanie z wniosku A. Z. z dnia [...] października 2017 r. w sposób przewlekły i niezasadnie nie podejmował działań koniecznych w sprawie, tj. zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego i zakończenia postępowania. Obowiązek wszechstronnej i wnikliwej analizy materiału dowodowego, o czym jest mowa w odpowiedzi na skargę, stanowi podstawową czynność organu przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże zasadniczym obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności zgromadzenie materiału dowodowego, który będzie można poddać analizie. Z akt sprawy nie wynika żadna przyczyna, którą można byłoby usprawiedliwić brak działania organu przez tak długi okres. W wyznaczonym przez siebie dodatkowym terminie, tj. do dnia [...] sierpnia 2018 r., tj. przez okres 10 miesięcy organ nie wystąpił nawet do IPN i KGP. Okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, co nie znajduje żadnego uzasadnienia, nadto do chwili obecnej nie zakończyło się wydaniem przez organ decyzji. W związku z tym, że organ nie rozpatrzył sprawy z wniosku strony do dnia dzisiejszego konieczne stało się zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2017 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu w sprawie tej przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało charakter rażącego naruszenia prawa. Rozpoczęcie gromadzenia materiału dowodowego od innych organów w tym w szczególności do IPN i KGP nastąpiło dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Na gruncie tej sprawy nie sposób stwierdzić, aby istniała jakakolwiek prawna czy faktyczna przeszkoda do należytego prowadzenia postępowania. Odkładanie działań w postaci zgromadzenia podstawowego materiału dowodowego na okres ponad 2 lat nie może zostać zaakceptowane ani usprawiedliwione. Powyższe stanowi o rażącym naruszeniu art. 12 k.p.a. i art. 8 k.p.a., tj. zasady szybkości postępowania i zasady pogłębiania zaufania strony do władzy publicznej. Zauważyć należy, że do marca 2020 r., kiedy to ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego a następnie stan epidemii, organ przez ponad 2 lata nie zdołał, bez istotnej przeszkody, zakończyć postępowania. Taki sposób działania organu bezsprzecznie narusza w sposób rażący zasadę pogłębiania zaufania strony do władzy publicznej. Sąd wziął przy tym pod uwagę przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późń. zm.), zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych w innych postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Także uwzględnienie art. 15zzs ust. 10 pkt 1 tej ustawy nie zmienia stanowiska Sądu co do stwierdzonego w tej sprawie przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania istniało już przed wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego. Także po uchyleniu art. 15zzs powołanej ustawy przepisem art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) organ do dnia rozstrzygania niniejszej sprawy decyzji nie wydał. W sprawie tej organ naruszył w sposób rażący przepis art. 35 § 1 i 3, jak również przepis art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść art. 35 § 3 k.p.a. stwierdzić należy, że organ znacznie przekroczył termin ustawowy, przy jednoczesnym braku istotnych procesowych przeszkód do zakończenia postępowania. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.) oznacza konieczność poszanowania praw strony do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, czego w tej sprawie organ nie dopełnił. Z akt sprawy nie wynika, aby opieszałość w gromadzeniu materiału dowodowego i rozstrzygnięciu sprawy była usprawiedliwiona. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W sprawie tej Sąd przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. Przyjąć należy, że kwota ta ma znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że jej przyznanie ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie m.in. przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (v. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1615/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej w niniejszej sprawie w wysokości 2.000 zł przemawiał czas trwania postępowania administracyjnego, które nadal nie zakończyło się wydaniem decyzji. Na początku marca 2020 r., a zatem jeszcze przed wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego, upłynęły ponad 2 lata od wpływu wniosku strony do organu. Tak długi okres niepodejmowania właściwego działania uzasadniał zrekompensowanie skarżącemu negatywnych przeżyć poprzez przyznanie sumy pieniężnej we wskazanej wysokości. Brak decyzji uniemożliwia stronie dochodzenie swych praw. Zaznaczyć jednocześnie należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie była kwestia obniżenia wysokości świadczenia emerytalnego. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego, nie zastępuje odszkodowania z tytułu bezczynności organu administracji publicznej, czy przewlekłego prowadzenia postępowania. Z tych względów Sąd przyznał sumę pieniężną we wskazanej wyżej wysokości, jako odpowiednią w okolicznościach sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaszły przesłanki wymierzenia organowi grzywny. Grzywna jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. W ocenie Sadu, grzywna w wysokości 500 zł. (pięćset złotych) złotych spełni swoją rolę dyscyplinująco-represyjną i przyczyni się do załatwienia przez organ wniosku strony. Grzywna w tej wysokości jest w ocenie Sądu wystarczająca, aby skłonić organ do właściwego procedowania i uwzględnienia zasady prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie jednostki do władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 i 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 powołanej ustawy. Sąd nie zasądził zwrotu kosztów postępowania, albowiem w sprawie tej kosztów nie wykazano, nadto skarżący w sprawie tej, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych.