II SAB/Wa 124/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego do rozpoznania punktu 5 wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w części dotyczącej żądania podania sposobu sprawdzania prawidłowości działania systemu - w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku Sadu wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. Fundacja [...] (poprzednio [...]) zwróciła się do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie; 1. Kto jest wykonawcą algorytmu zapobiegania nadużyciom, o którym mowa w niniejszym artykule: [...] 2. Kto był głównym wykonawcą systemu? 3. Jeśli wykonawcą był podmiot zewnętrzny w stosunku do wskazanych w artykule instytucji (PFR, KAS, CBA) to w jakim trybie został wyłoniony i przez który z tych podmiotów? 4. Jeśli wykonawcą systemu był podmiot zewnętrzny, wnoszę o udostępnienie treści zawartej umowy na wykonanie systemu. 5. Proszę podać koszty wykonania systemu. 6. Czy, a jeśli tak to kto i w jaki sposób sprawdza prawidłowość działania systemu? Organ decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Fundacji, odmówił udostępnienia informacji publicznej. W podstawie prawnej Organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) "K.p.a.", art. 5 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p. oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1921 ze zm. "u.c.b.a.") w zw. z art. 5 ust. 2 pkt. 4 i art. 5 ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 742. “u.o.i.n"). Wyrokiem z dnia 29 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt: lI SA/Wa 770/21), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji na decyzję Organu z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na wadliwie sporządzone uzasadnienie. W dniu 31 grudnia 2021 r. Organ przesłał do Fundacji, za pośrednictwem poczty elektronicznej, odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2021 r. o następującej treści: "W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2021 r. oraz wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej uprzejmie informuję, że narzędzie, o którym mowa w ww. wniosku, zostało zaprojektowane i wykonane przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, bez udziału wykonawcy zewnętrznego (odp. na pytanie nr 1). Ponadto wskazuję, że narzędzie to jest na bieżąco weryfikowane przez Centralne Biuro Antykorupcyjne (odp. na pytanie nr 5). Odnośnie pozostałych pytań zawartych we wniosku (pytania o nr 2 i 4) wskazuję, że Centralne Biuro Antykorupcyjne nie dysponuje w tym zakresie danymi publicznymi)". Fundacja [...] wywiodła do tut. Sądu skargę na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej także jako “Organ") w przedmiocie nieudzielenia w prawidłowy sposób odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej Skarżącej z dnia [...] stycznia 2021 r. w zakresie odpowiedzi na pytania nr 4 i 5 tj.: “4. Proszę podać koszty wykonania systemu. 5. Czy, a jeśli tak to kto i w jaki sposób sprawdza prawidłowość działania systemu?" (Pytania odnoszą się do systemu zapobiegania nadużyciom, o którym mowa w artykule: [...] - dopisek autora skargi) i wniosła o: 1) stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem Skarżącej z dnia [...] stycznia 2021 r., w części dotyczącej odpowiedzi na pytania nr 4 i 5 wniosku; 2) zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku Skarżącej z dnia [...] stycznia 2021 roku w zaskarżonym zakresie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia Organowi akt sprawy; 3) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu podniesiono, że w zakresie pytania nr 4, jeżeli Organ wskazuje, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej powinien - chociaż w podstawowym zakresie - wyjaśnić Skarżącej okoliczności związane z taką sytuacją. Podniesiono też, iż Organ odpowiedział jedynie na część pytania nr 5 Fundacji pomijając kwestię tego, w jaki sposób odbywa się sprawdzanie prawidłowości systemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w zakresie odpowiedzi na pytanie nr 4 i o jej oddalenie w pozostałej części. Podniósł, że jeśli wnioskodawca nie uznaje odpowiedzi organu o nieposiadaniu żądanych danych, to może złożyć do sądu administracyjnego skargę na tzw. inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikający z przepisów prawa na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie jest to więc skarga na bezczynność, lecz skarga na pismo informujące o nieposiadaniu informacji. O ile skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie, to skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (art. 53 § 2 P.p.s.a.). Odpowiedź na wniosek fundacji została sporządzona w dniu 31 grudnia 2021 r. i doręczona wnioskodawcy w tym samym dniu za pośrednictwem poczty elektronicznej. W związku z tym, zgodnie z art. 83 § 2 P.p.s.a., termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 31 stycznia 2022 r., będącym następnym dniem pod dniach wolnych od pracy. Tymczasem, w niniejszej sprawie skarga została wniesiona w dniu 1 lutego 2022 r. (data stempla pocztowego), co oznacza, że -jako wniesiona po terminie - podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała w części na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należało, iż brak było przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi. Ustawodawca nie przewidział bowiem terminu dla wywiedzenia skargi na bezczynność, stąd niemożliwym było uchybienie nieistniejącemu terminowi. Co się tyczy meritum sprawy, to wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in. treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot o jakim mowa w art. 4 ust.1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do rozpatrzenia wniosku w jeden ze wskazanych wyżej sposobów, nie czyni tego, a więc de facto "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należało, iż adresat wniosku, co do zasady, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Także przedmiot wniosku należał do szeroko rozumianej informacji o charakterze publicznym. Powyższe okoliczności nie były nigdy kwestionowane przez strony, a nadto zostały przesądzone mocą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt: lI SA/Wa 770/21. Przechodząc zaś już do meritum niniejszej sprawy, to w ocenie tut. Sądu pytany organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku inicjującego postępowanie, w zakresie oznaczonym w pkt 1 wyroku. Nie zareagował bowiem na niego w oznaczonym zakresie, w żaden ze wskazanych na wstępie niniejszych rozważań sposobów. Od zarzutu bezczynności nie uwalnia organu fakt przesłania do wnioskodawcy pisma z dnia 31 grudnia 2021 r. Pismo to nie zawierało bowiem w swej treści żądanej informacji dotyczącej sposobu sprawdzania prawidłowości działania systemu. Nie zawierało także stwierdzenia, by pytany organ nie posiadał ww. żądanych danych. Od zarzutu bezczynności nie uwolniło też organu stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, iż sporne pytanie nie było jasno sformułowane. W ocenie tut. Sądu, wbrew powyższemu twierdzeniu organu, z treści omawianego pytania wynikała wprost chęć pytanego podmiotu, poznania sposobu w jaki organ dokonuje sprawdzania działania rzeczonego systemu. Nawiązanie do słownikowego znaczenia zwrotu "sposób", należało zaś uznać za oczywiste i w pełni zasadne. Ogólnie przyjęte znaczenie konkretnych słów, w sposób najbardziej obiektywny opisuje przecież wolę osoby formułującej żądanie. Na marginesie dodania wymagało też to, że sam organ również zdaje się jednak akceptować powyższe konkluzje, skoro w odpowiedzi na skargę przywołał brzmienie słowa "sposób" zawarte w słowniku języka polskiego - "metoda postępowania", lub "osiągnięcia celu". W odpowiedzi na wniosek próżno jednak szukać informacji o metodzie postępowania organu, zmierzającej do osiągnięcia celu w postaci ustalenia prawidłowości działania rzeczonego systemu. Co zaś się tyczy żądania zawartego w pkt. 4 wniosku inicjującego postępowanie, to w ocenie tut. Sądu organ odpowiedział na nie w piśmie z dnia 31 grudnia 2021 r. stwierdzając, iż nie posiada żądanych danych. W sytuacji równoczesnego wyjaśnienia przez organ, iż do wykonania spornego systemu podmiot nie zatrudniał firm zewnętrznych i wykonał go sam, powyższe stwierdzenie pytanego podmiotu uznać należało nie tylko za wyczerpujące ale też za wiarygodne. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za częściowo zasadną, orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), oddalając skargę w pozostałym zakresie w oparciu o dyspozycję art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 329). Tut. Sąd doszedł też do przekonania, iż stwierdzona bezczynność, nie jawiła się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329). Świadczy o tym już upływ czasu jaki miał miejsce od chwili zwrotu organowi przez Sąd akt sprawy, do daty udzielenia przez organ odpowiedzi. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji przepisu art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329).